Les Modes de Financement de la Sécurité Sociale en France : Évolution et Enjeux
Pierre angulaire du modèle social français depuis 1945, la Sécurité sociale permet à tous les assurés de bénéficier des prestations dont ils ont besoin : remboursement de soins médicaux, indemnités d’arrêt maladie ou de congé maternité, retraite de base, allocations familiales… Cette solidarité a bien sûr un coût.
Parallèlement aux contributions des employeurs, chaque Français au travail dédie, via ses cotisations sociales, une partie de sa rémunération à ce système basé sur la collecte et la redistribution. Explications. C’est un geste qui est devenu une habitude.
Au cabinet médical, à l’hôpital ou encore à la pharmacie, nous sortons notre carte Vitale sans avoir à débourser le moindre centime dans la plupart des cas. On se réjouit alors de cette « gratuité ». Il est vrai que le système de Sécurité sociale, mis en place dans la période de l’après-guerre, se base sur un principe vertueux de solidarité permettant notamment l’accès aux soins pour le plus grand nombre, en ce qui concerne son volet santé. Mais ce système est fortement contributif.
Salariés, fonctionnaires, travailleurs indépendants, employeurs… Chacun d’entre nous participe au financement de la Sécurité sociale.
Plus de la moitié du financement de la Sécurité sociale provient des ménagesPrès du tiers du PIB (Produit intérieur brut) de la France. C’est ce que représente le budget de la Sécurité sociale (640 milliards d’euros, dont 252 milliards d’euros pour l’Assurance maladie (1)). Une somme conséquente, donc.
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Les Sources de Financement de la Sécurité Sociale
Mais comment ce montant est-il financé exactement ? La réponse est simple : plus de la moitié de ce financement (54,4 %) est assurée par les entreprises et administrations, le reste par les ménages (45,6 %) (2). Cette contribution est activée de différentes façons. Soit de manière directe à travers les cotisations sociales. Soit plus indirectement via les cotisations prises en charge par l’État (mais financées par les ménages et les entreprises par l’intermédiaire de l’impôt), la CSG (Contribution sociale généralisée) ou encore d’autres impôts et taxes hors CSG.
Concrètement, quel est le mécanisme des contributions sociales versées par les travailleurs et les employeurs pour financer le régime général ? Pour les salariés tout d’abord, le principe est simple : des prélèvements se font sur la rémunération. La lecture attentive de la fiche de paie permet de comprendre que ces retenues sont destinées à couvrir le coût des prestations sociales (maladie, retraite, famille, accidents du travail et maladies professionnelles…).
Ces cotisations sociales correspondent à plus de 20 % du salaire brut (hors cas particuliers). Un salaire mensuel de 3 000 euros bruts, par exemple, se transforme donc en salaire net de 2 310 euros. En clair, chaque salarié reverse donc plus de 20 % de sa rémunération mensuelle à la Sécurité sociale. De son côté, le fonctionnaire voit sa rémunération brute être prélevée du montant de la CSG et de la CRDS (9,7 % cumulés) et de 11,31 % au titre des cotisations retraite (ou alternativement 5 % sur une partie des primes) (3).
Les travailleurs indépendants, quant à eux, s’acquittent de cotisations calculées sur leur revenu professionnel et pouvant varier selon leur statut. À noter que l’autoentrepreneur contribue à hauteur de 21 % environ de son chiffre d’affaires s’il exerce par exemple une activité libérale. De fait, ce sont les 26,5 millions de salariés, les 5,6 millions de fonctionnaires et les 3,2 millions de travailleurs non-salariés qui contribuent au financement de la Sécurité sociale.
Le tableau du financement de la Sécurité sociale serait incomplet sans mentionner les employeurs : l’ensemble des administrations, des collectivités, des établissements publics et des 3,8 millions d’entreprises. Rappelons qu’ils contribuent à presque la moitié (45,6 %) du financement du régime général. Ils le font à travers ce que l’on appelle les charges patronales.
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Ainsi, en versant les salaires, entreprises et entités publiques s’acquittent d’un montant supplémentaire au salaire brut, cette fameuse part patronale. Celle-ci varie en fonction de différents facteurs (conventions collectives, tranches de salaires…) dans une fourchette s’établissant entre 25 % et 42 % du salaire brut, selon l’Urssaf. Ces charges viennent elles aussi alimenter le budget de la Sécurité sociale : vieillesse, maladie, allocations familiales, autonomie, accidents du travail/maladies professionnelles. Les employeurs contribuent également à l’assurance chômage.
On constate donc bien que la protection sociale (dont fait partie la santé) a un coût. On peut le résumer à travers cet exemple : lorsqu’un employeur finance un emploi salarié à hauteur de 4 000 euros mensuels charges patronales comprises, le salarié concerné ne touche que 2 310 euros (avant impôts). La somme différentielle (1 690 euros) est en bonne partie consacrée au financement de la protection sociale (mais aussi au chômage, à la formation professionnelle et aux transports). C’est un choix national effectué depuis 1945, année de la création de la Sécurité sociale. Expression de la solidarité citoyenne, la « Sécu » protège chacun tout au long de la vie grâce à la contribution de tous.
Dessine-moi l'éco : la protection sociale
Les ordonnances d’octobre 1945 qui ont créé la sécurité sociale auront bientôt 80 ans et il est temps de revoir son financement. Dans son rapport d’octobre 2022 sur la sécurité sociale, la Cour des comptes observait en effet qu’elle avait connu depuis sa création « des transformations de grande ampleur qui se sont accompagnées d’une complexification et d’une instabilité croissante de ses circuits de financement. Ses comptes ont perdu, de ce fait, en clarté et en cohérence ».
Le débat actuel sur le « vrai déficit » des régimes de retraite en est une nouvelle illustration. La Cour soulignait « l’intérêt d’une révision en profondeur de la structure des recettes de ses différentes branches ».
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Évolution des Modèles de Financement
En 1945, la sécurité sociale a été conçue en France sur un modèle essentiellement « bismarckien » d’assurance. Les prestations étaient financées par des cotisations sociales dont elles dépendaient fortement, au moins dans la mesure où le paiement de cotisations était une condition nécessaire pour en bénéficier. Dans un tel modèle, les gestionnaires des régimes doivent équilibrer les prestations et les cotisations et, si un déficit apparaît, augmenter le taux des cotisations ou réaliser des économies sur les prestations.
L’assurance maladie a ensuite été étendue à tous les résidents (la couverture maladie universelle résulte d’une loi de 1999), et les allocations familiales ont été modulées selon les revenus (loi de financement de la sécurité sociale pour 2015) dans une logique de solidarité « beveridgienne ». Le financement de l’assurance maladie a été en partie adapté avec la création et le développement de la CSG en substitution des cotisations sociales salariales, mais pas totalement puisque les cotisations sociales patronales ont été maintenues.
Des clarifications partielles ont été opérées avec, par exemple, la création du fonds de solidarité vieillesse (FSV) qui a permis d’isoler certaines des prestations de retraite relevant d’une logique de solidarité (validations de trimestres au titre des périodes de chômage par exemple) et de les financer par l’impôt (la CSG principalement). La sécurité sociale a ainsi évolué vers un modèle beveridgien, où les prestations doivent en principe être financées par l’impôt et par l’État, ce qui est le cas au Royaume-Uni et dans les pays scandinaves.
Dans le système français actuel, les éléments d’assurance et de solidarité sont toutefois mêlés, souvent indistinctement, et l’équilibre des comptes de la sécurité sociale dépend fortement des taxes affectées et du partage des dépenses de solidarité entre les régimes sociaux et l’État (voire les collectivités locales). En 2023, la part des cotisations sociales dans le financement de la sécurité sociale n’est plus que de 48 % (contre 90 % à la fin des années 1980) hors cotisations de l’État employeur.
Les modifications apportées au fil des années à ces circuits de financement ont toutefois généralement des justifications, la principale étant de s’adapter à l’évolution des exonérations de cotisations sociales décidées par l’État. Le champ de cette compensation a été progressivement étendu, des exonérations au sens strict vers les réductions de cotisations et les abattements d’assiette.
Ses modalités ont surtout fortement varié au cours du temps. La compensation a pris la forme de crédits budgétaires de l’État, d’affectation d’impôts ou de transferts de dépenses de la sécurité sociale à l’État. Elle a pu correspondre à une compensation à l’euro près, calculée ex ante ou ex post et tenant parfois compte du surplus de recettes résultant pour la sécurité sociale des créations d’emplois induites par ces exonérations ou encore à l’affectation d’un impôt ou d’une fraction d’un impôt « pour solde de tout compte » (cf. rapport de 2018 du Haut Conseil du financement de la protection sociale).
En se limitant aux douze dernières années, le coût du pacte de responsabilité et de solidarité de 2014 (allègements de cotisations patronales) a été surtout compensé par la prise en charge par le budget de l’État de certaines aides au logement. Le produit de la CSG a ensuite fortement augmenté en 2018, en partie en contrepartie de la baisse du taux des cotisations salariales, et sa répartition entre affectataires a été profondément modifiée. La hausse du produit de la CSG pour la sécurité sociale en 2018 a conduit l’Etat à réduire la part de la TVA affectée à la CNAM. L’ACOSS s’est vu affecter une fraction de la TVA pour compenser l’Unedic à l’euro près de la perte de ses cotisations salariales.
La protection sociale recouvre deux types de prestations : les premières, dans une logique d’assurance, remplacent des revenus d’activité qui ne peuvent plus être perçus (pensions de retraite…) ou constituent des remboursements de charges (famille, santé…) au profit des seuls assurés ; les deuxièmes, dans une logique de solidarité, permettent à tous les citoyens, ou seulement aux plus modestes, d’accéder à des services en fonction de leurs besoins ou de disposer de revenus minimaux, indépendamment des cotisations et des impôts qu’ils ont payés.
Dans une logique d’assurance, dite également « contributive », les prestations doivent être financées par des prélèvements sur les revenus d’activités qu’elles remplacent, ce qui est la caractéristique principale des cotisations sociales.
Par ailleurs, les régimes de retraite fonctionnent en France par répartition, ce qui signifie que les pensions versées aux retraités d’aujourd’hui doivent être financées par les cotisations des actifs d’aujourd’hui. En contrepartie, ces actifs doivent être assurés de recevoir à leur retraite une pension en rapport avec leurs cotisations.
L’équilibre des régimes par répartition est brouillé et le « lien social » qu’ils créent entre les générations est distendu si une part importante mais mal identifiée des prestations n’a pas de lien avec les cotisations car elle relève de la solidarité.
Les prestations sociales relevant d’une logique de solidarité, quel que soit le régime, devraient être financées par l’impôt et donc par l’État dans le cadre des lois de finances. Les cotisations sociales affectées aux branches famille, maladie et autonomie de l’ensemble des régimes, qui sont désormais seulement patronales, devraient donc être remplacées par des impôts dont la nature devrait correspondre aux taxes sur les produits dont la consommation nuit à la santé (tabacs et alcools), à la CSG et à la TVA.
L’impôt sur le revenu est également envisageable si une plus forte redistribution semble souhaitable. Les autres taxes affectées aujourd’hui à ces branches devraient être conservées par l’État. Le taux de TVA serait majoré pour compenser la perte des cotisations sociales patronales aujourd’hui affectée à ces branches dans une logique de « TVA sociale » (cf.
En régime permanant, le montant des impôts affectés à chacune de ces trois branches devrait être fixé par la loi de financement de la sécurité sociale puis ajusté en cours d’exercice de sorte que les recettes de ces branches soient égales aux objectifs de dépenses fixées dans la loi de programmation pluriannuelle des finances publiques. En conséquence, leur déficit comptable traduirait un écart entre les dépenses constatées et les dépenses prévues par cette loi de programmation.
L’assurance vieillesse et le régime des accidents du travail et maladies professionnels, qui serait étendu aux indemnités journalières d’assurance maladie, devraient être financés par des cotisations sociales et par le forfait social. Le solde de la branche retraite permettrait alors de vérifier que le principe de base d’un régime par répartition - le montant total des pensions est égal au montant total des cotisations - est respecté. S’il ne l’était pas, un ajustement des cotisations ou des prestations serait nécessaire.
Pour bien distinguer ces deux composantes des pensions, la comptabilité de la caisse nationale d’assurance vieillesse devrait comporter deux sections : la première enregistrerait les pensions versée à partir de l’âge minimal et résultant d’une liquidation sur la base de 50 % du salaire moyen des 25 meilleures années avec proratisation selon le nombre de trimestres cotisés, en dépenses, ainsi que les cotisations, en recettes ; la deuxième enregistrerait les pensions versées avant l’âge minimal de droit commun et les majorations résultant d’une logique de solidarité, en dépenses, ainsi que les impôts affectés, en recettes.
Ces impôts affectés devraient être limités à la CSG et à la TVA. Comme pour les branches maladie, famille et autonomie, le montant affecté à la section de solidarité de la caisse d’assurance vieillesse devrait être fixé en loi de financement et ajusté en cours d’exercice pour que les recettes de cette section soient égales à son objectif de dépenses en euros.
La sécurité sociale reposait en 1945 sur un modèle bismarckien, où les prestations dépendent des cotisations et où celles-ci doivent équilibrer les prestations. Elle a évolué vers un modèle beveridgien où, dans une logique de solidarité, les prestations dépendent des besoins (maladie) et peuvent être modulées selon les revenus (allocations familiales).
Aujourd’hui, les dispositifs d’assurance et de solidarité sont souvent indistinctement mêlés. Le solde des comptes de la sécurité sociale et de chacune de ses branches dépend du partage des impôts affectés entre l’État et ces branches. Or ce partage est devenu financièrement déterminant (les cotisations ne constituent désormais plus que 48 % des recettes de la sécurité sociale), incompréhensible et très instable.
Les remboursements d’assurance maladie, les prestations familiales et celles de la branche autonomie relèvent de la solidarité et devraient être financés par des impôts : la CSG, la TVA et les taxes sur les produits nocifs à la santé (ou des transferts de l’État eux-mêmes financés par des impôts). Le montant des impôts affectés à ces branches devrait être fixé de sorte que leurs recettes totales soient égales aux objectifs de dépenses qui leur sont assignés par la loi de programmation des finances publiques.
Les pensions de retraite, les indemnités journalières pour maladie et les indemnités d’accidents du travail relèvent d’une logique assurantielle et devraient être financées par des cotisations sociales. Prestations et cotisations devraient être strictement équilibrées.
La Loi de Financement de la Sécurité Sociale pour 2025 (LFSS 2025)
La loi de financement de la sécurité sociale pour l’année 2025 a été promulguée le même jour, pour s’appliquer immédiatement. Cette promulgation intervient exceptionnellement deux mois après le début de l’année à laquelle elle s’applique.
Toutefois, la loi spéciale du 20 décembre 2024, en autorisant la perception des contributions sociales et en permettant à certains organismes de recourir à l’emprunt dans l’attente de l’autorisation donnée par la LFSS a posé le cadre nécessaire à la continuité de la vie de la nation et notamment à l’activité des régimes sociaux.
Sur les 102 articles que compte le texte adopté, 14 ont été censurés par le Conseil constitutionnel au motif qu’ils ne relevaient pas du champ d’une loi de financement de la sécurité sociale, en l’absence d’incidence financière directe. Le Conseil assortit en outre de réserves d’interprétation la mesure d’extension du champ de l’accompagnement à la pertinence des prescriptions afin de renforcer l’information des assurés. Cette décision confirme donc l’adoption de l’essentiel des mesures figurant dans le texte issu de l’examen parlementaire pour renforcer les politiques de sécurité sociale et assurer leur financement.
La loi de financement prévoit que le déficit de la sécurité sociale s’établirait à 22 Md€ pour 2025, contre 18,2 Md€ en 2024. Elle comprend en effet des dispositions importantes pour limiter la dégradation des comptes sociaux qui aurait conduit, en l’absence de texte, à un déficit proche de 30 Md€.
Du côté des recettes, des dispositions permettent de maîtriser la hausse du coût des allégements généraux de cotisations et de rationaliser certaines exonérations spécifiques. En dépenses, des efforts sont portés sur les transports de patients, les dépenses de biologie et de radiologie, ainsi que sur la pertinence des prescriptions.
Dans le même temps, la LFSS 2025 acte des moyens supplémentaires pour les établissements de santé et médico-sociaux, en réponse à leurs difficultés financières. Au global, l’objectif national de dépenses de l’assurance maladie (ONDAM) progressera à 3,4 % en 2025, soit un rythme plus dynamique qu’en 2024.
La LFSS pour 2025 prévoit en outre plusieurs mesures permettant d’améliorer l’accès aux soins et aux produits de santé. Aussi, le recours aux ordonnances conditionnelles en cas de risque de rupture vient compléter les outils existants de lutte contre les pénuries de médicaments.
Dès 2025, les patients bénéficieront en outre d’une meilleure prise en charge et d’efforts supplémentaires de prévention dans le sillage de l’ambition annoncée en 2024, à travers l’annualisation de l’examen bucco-dentaire pour tous les jeunes jusqu’à 24 ans (et non plus tous les trois ans comme c’était le cas), la mise en place d’une campagne de vaccination contre les méningocoques dans les collèges et établissements accueillant des adolescents en situation de handicap et la prise en charge des consultations gynécologiques et en santé sexuelle pour les femmes en situation de handicap résidant dans un établissement médico-social. Il est également prévu d’expérimenter le remboursement de tests de détection de soumission chimique, sans dépôt de plainte, dans trois régions et pour trois ans.
En outre, la LFSS poursuit la dynamique de modernisation et de simplification du financement du secteur médico-social. Elle permet de déployer l’expérimentation du mode de financement des établissements d’hébergement pour personnes âgées dépendantes (EHPAD) prévue par la LFSS pour 2024 (« fusion des sections soins et dépendance ») dans un nombre plus important de départements.
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