Qui finance les allocations chômage en France ?

En France, il existe un système d’assurance publique en cas de perte d’emploi. Pour les personnes salariées, c’est l’assurance-chômage, gérée par l’Unédic (Union nationale interprofessionnelle pour l’emploi dans l’industrie et le commerce) qui fédère les agences France Travail (ex-Pôle Emploi).

L'assurance chômage est au cœur de cette campagne électorale. L'Unédic, c'est un budget d'environ 45 milliards d'euros par an.

Alors, qui finance réellement ces allocations et comment le système est-il géré ? Voici un aperçu détaillé du financement et de la gestion de l'assurance chômage en France.

Les acteurs clés du financement

Le financement des allocations chômage en France repose sur deux régimes principaux :

Le régime d’assurance : Géré par les partenaires sociaux au sein de l’Union nationale interprofessionnelle pour l’emploi dans l’industrie et le commerce (Unédic).
Le régime de solidarité : Géré par l’État. Il verse notamment une « allocation de solidarité spécifique » (ASS) aux personnes privées d’emploi qui ne bénéficient plus du régime d’assurance.

Les chômeurs indemnisés par le régime de solidarité étaient 0,25 million à la fin de 2023.

Financement de l'assurance chômage en France

L'Unédic : un acteur central

Créée en 1958, l’Unédic est une association relevant de la loi de 1901, donc un organisme privé mais chargé d’une mission de service public, la gestion de l’assurance chômage. Cette association rassemble, à parité, les représentants des organisations syndicales de salariés et d’employeurs.

Tous les deux ou trois ans, les partenaires sociaux fixent les conditions d’indemnisation des chômeurs et les cotisations sociales dans une « convention d’assurance chômage » qui doit être agréée par l’Etat pour avoir force obligatoire, notamment pour que l’Unédic puisse prélever les cotisations.

Les règles de l’assurance chômage sont fixées par une convention d’assurance chômage, négociée par les partenaires sociaux (représentants des salariés et des employeurs). Quand les partenaires sociaux ne parviennent pas à se mettre d'accord, à signer une nouvelle convention dans les temps, c'est le gouvernement qui prend les décisions. La dernière fois, c'était en 2019.

L'État peut aussi vouloir ponctionner les recettes de l'assurance-chômage quand celles-ci augmentent.

Il y a ce qui entre dans les caisses : ce sont les cotisations que 20 millions de salariés versent chaque mois depuis leurs salaires et les cotisations patronales, versées par les employeurs. Il y a ensuite ce qui sort des caisses de l'assurance-chômage : ce sont les indemnités versées à environ 2,5 millions de chômeurs.

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Cet argent provient donc principalement des cotisations sociales, acquittées désormais par les seuls employeurs, qui constituent le plus important des produits techniques, mais les impôts (CSG) en représentent plus du tiers.

Répartition des cotisations et contributions :

Cotisations employeurs: Le taux des cotisations dues par les employeurs est de 4,0 % à partir du 1er mai 2025.
Jusqu’à 2017, les salariés devaient s’acquitter d’une cotisation de 2,4 % sur leur rémunération brute. Cette cotisation a été supprimée en 2018 et remplacée par l’affectation d’une fraction de la CSG sur les revenus d’activité à l’Unédic. Cette fraction est fixée par la loi de financement de la sécurité sociale.
Depuis le début de 2019 et le remplacement du CICE par des allègements de charges sociales, les entreprises n’ont plus à payer de cotisations d’assurance chômage sur les salaires au niveau du SMIC. Cet allégement diminue ensuite jusqu’à 1,6 SMIC où le taux de 4,0 % est appliqué.

Quand le chômage est plutôt bas, les cotisations des salariés sont plus nombreuses alors qu'il y a moins d'indemnités à verser : l'assurance-chômage est en excèdent. C'est le cas depuis 2022 : 4,3 milliards d'euros en 2022 et un peu plus cette année : 4,4 milliards d'euros.

À l’inverse, l'assurance-chômage peut être en déficit. C’était le cas entre 2009 et 2021 avec un déficit record de plus de 17 milliards d'euros en 2020, puis 9 milliards en 2021, conséquence de la crise du Covid et du versement de milliards d'euros pour le chômage partiel de millions de Français.

Les prestations versées

La principale prestation versée par l’Unédic est « l’allocation d’aide au retour à l’emploi » (ARE). L’ARE est journalière et dépend du « salaire journalier de référence » (SJR).

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Le montant journalier de l’ARE est la somme d’une partie fixe égale à 13,18 € et d’une partie variable égale à 40,4 % du SJR.
Il ne peut pas être inférieur à 57 % du SJR (ou à 32,13 €) ni supérieur à 70 % de celui-ci.
La durée d’indemnisation est égale à la durée d’affiliation, selon la règle « 1 mois d’indemnités pour un mois de travail », sans pouvoir être inférieure à 182 jours ni supérieure à 730 jours calendaires (24 mois).

Les allocations de chômage (37,0 Md€) sont les allocations de retour à l’emploi (ARE), pour l’essentiel, et des allocations aux chômeurs en formation ou aux chômeurs créateurs d’entreprise. Les sommes versées aux régimes complémentaires de retraite au titre de la validation de points de retraite pour les chômeurs représentent 2,5 Md€.

En cas de perte d’emploi, vous pouvez bénéficier, sous conditions, d’une allocation chômage d’Aide au Retour à l’Emploi (ARE).

L'allocation d'aide au retour à l'emploi (ARE) est un revenu de remplacement versé par France Travail (anciennement Pôle emploi), sous certaines conditions, aux personnes inscrites comme demandeurs d'emploi et involontairement privés d'emploi.

Par définition, vous ne pouvez être indemnisé par France Travail que si vous vous y êtes inscrit. C’est donc la première chose à faire. Mais vous ne percevrez pas tout de suite votre allocation. Entre le dernier jour de votre contrat de travail et votre indemnisation, il s’écoulera un minimum de 7 jours (une fois par année calendaire).

La durée minimale d’indemnisation est de 6 mois (182 jours calendaires) au lieu de 4 mois, depuis le 1er décembre 2021.

Conditions d'indemnisation :

bénéficier d’une durée d’affiliation minimale.
ne pas remplir les conditions pour bénéficier d’une retraite à taux plein.

Pour certaines situations professionnelles (intermittent du spectacle, intérimaire, employé du secteur agricole,…), des dispositifs d’indemnisation particuliers existent. Pour les personnes non salariées (artisan, commerçant….), le régime de cotisation obligatoire n’existe pas. Elles peuvent néanmoins souscrire à un contrat d’assurance auprès d’organismes spécialisés, tels que la GSC (garantie sociale des chefs et dirigeants d’entreprise).

Attention : ce dossier ne présente pas les règles spécifiques applicables à Mayotte.

Les conditions d'indemnisation varient selon que le demandeur d'emploi a perdu son emploi avant ou depuis le 1er avril 2025.

Évolution du solde financier de l'Unédic

Le résultat de l’Unédic est très légèrement déficitaire en 2024 (- 0,1 Md€) après avoir été excédentaire en 2023 (+ 1,5 Md€). La situation nette de l’Unédic à la fin de 2024 était fortement négative (- 58,3 Md€), ce qui résultait de l’accumulation de résultats annuels déficitaires. L’association était endettée à hauteur de 63 Md€ et son endettement net bancaire (dette nette des placements et disponibilités) était de 59 Md€ à la fin de 2024.

Le résultat de l’Unédic est très sensible à la conjoncture économique. Les évolutions de son solde financier dépendent également des mesures de hausse et de baisses des allocations ou des cotisations.

D’importantes mesures de redressement ont ainsi été prises à la suite de la dégradation de sa situation financière au début des années 1990 et ont conduit à des excédents dans les années 1994 à 1996. Elles ont été suivies de mesures de hausse des allocations et de baisse des cotisations qui se sont traduites par un déficit dans les années 2002 à 2005. De nouvelles mesures de redressement ont alors été prises mais les excédents dégagés en 2007-2008 ont fondu avec la crise de 2009. De 2010 à 2019, le déficit de l’Unédic est resté aux environs de 0,1 % du PIB. En 2020, la baisse des recettes et la hausse des dépenses, majorées par la prise en charge d’une partie des indemnités d’activité partielle, a creusé le déficit jusqu’à plus de 0,7 % du PIB. Un redressement a été permis en 2021 et 2022 par le rebond de l’activité économique et un excédent de 0,2 % du PIB a été constaté en 2022 (moins de 0,1 % du PIB en 2023).

Réformes récentes

Cette relative autonomie a été mise en cause par la loi « avenir professionnel » du 5 septembre 2018 qui étend le bénéfice de l’indemnisation, sous des conditions assez strictes, aux travailleurs indépendants et à un plus grand nombre de salariés démissionnaires et qui prévoit la substitution d’une fraction de CSG aux cotisations salariales d’assurance chômage dans le financement de l’Unédic à partir de l’automne 2018.

Cette loi donne plus de pouvoirs à l’Etat pour encadrer la négociation des conventions, notamment du point de vue financier.

La loi du 5 septembre 2018 prévoit une modulation du taux des cotisations patronales des entreprises de plus de 11 salariés entre 3,0 et 5,05 %, le taux normal étant 4,05 %, dans sept branches à partir de 2021. Le taux appliqué, à l’intérieur de cette fourchette, dépend du « taux de séparation » de l’entreprise, qui est défini comme le nombre de salariés l’ayant quittée (après un CDI ou un CDD) et s’étant inscrits à Pôle Emploi dans les trois mois, rapporté à son effectif total. Les sept branches retenus sont celles où les taux de séparation sont les plus élevés (hors intermittents du spectacle). Le taux de cotisation est modulé en fonction de l’écart entre le taux de séparation de l’entreprise et le taux médian de la branche. Ces taux sont lissés sur trois ans. Le décret d’application de cette réforme a été annulé par le conseil d’Etat pour un vice de forme puis repris et la réforme a été mise en œuvre à partir de septembre 2022.

Au 1er juillet 2021, la dégressivité des allocations chômage pour les salariés les mieux rémunérés est entrée en vigueur.

Les périodes d’inter-contrats (les jours sans contrat de travail) sont plafonnées à 75 % des jours travaillés.

La réforme de l’assurance chômage votée en 2022 conduit à une réduction de 25 % de la durée d’indemnisation lorsque le taux de chômage est inférieur à 9,0 % et n’a pas progressé de plus de 0,8 point sur un trimestre.

Comment l'Assurance chômage soutient l'économie ?

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