Procédure de remise en état du terrain après cessation d'activité industrielle (ICPE)

Lorsqu’une Installation Classée pour la Protection de l’Environnement (ICPE), qu’elle soit industrielle ou agricole, met fin à son activité, l’exploitant a l’obligation de suivre une procédure stricte. Cette démarche vise à garantir la sécurité des terrains pour l’extérieur et leur compatibilité avec un usage futur.

Cadre légal et évolution récente

Entrée en vigueur le 1er juin 2022, la nouvelle procédure de cessation d’activité des installations classées pour la protection de l’environnement (ICPE) introduit d’importants bouleversements au sein du régime juridique des opérations immobilières, notamment pour les exploitants. Cette nouvelle procédure, qui concerne l’ensemble des déclarations de cessation d’activité depuis le 1er juin 2022, est issue de l’entrée en vigueur de la loi n° 2020-1525 du 7 décembre 2020 d’accélération et de simplification de l’action publique, dite loi « ASAP », et du décret n°2021-1096 du 19 août 2021. Le décret n°2021-1096 du 19 août 2021, pris pour l’application de l’article 57 de la loi Asap du 7 décembre 2020, introduit d’intéressantes et importantes évolutions à la procédure de cessation d’activité des ICPE.

L'obligation de remise en état d'un site ayant supporté une ICPE (ou sa réhabilitation, pour reprendre la terminologie de la loi no 2020-1525 du 7 décembre 2020 dite « loi Asap ») est le fruit d'une construction législative par plusieurs strates : décret no 77-1133 du 21 septembre 1977 pris pour l'application de la loi no 76-663 du 19 juillet 1976, loi no 2003-699 du 30 juillet 2003, loi no 2014-366 du 24 mars 2014, loi Asap du 7 décembre 2020 citée ci-dessus, ainsi que la loi Climat et résilience du 22 août 2021.

Définitions clés

Il convient tout d’abord de définir ce qu’est la déclaration de cessation d’activité : c’est l’acte par lequel l’exploitant d’une ICPE porte à la connaissance de l’administration l'arrêt définitif de son activité sur un site. cessation d'activité (C. env., art. R. 512-75-1) : « ensemble d'opérations administratives et techniques effectuées par l'exploitant d'une ou plusieurs ICPE afin de continuer à garantir les intérêts mentionnés à l'article L. 511-1 lorsqu'il n'exerce plus les activités justifiant le classement de ces installations au titre de la nomenclature sur une ou plusieurs parties d'un même site » ; usage (C. env., art. L. 556-1 A) : « L'usage est défini comme la fonction ou la ou les activités ayant cours ou envisagées pour un terrain ou un ensemble de terrains donnés, le sol de ces terrains ou les constructions ou installations qui y sont implantées » ; remise en état ou réhabilitation (C. env., art. R.).

Quatre étapes opérationnelles de la nouvelle procédure

La procédure gagne en lisibilité pour ses principaux acteurs, et à titre principal, pour l’exploitant ICPE. Le décret organise les opérations de gestion des sites et sols pollués en quatre étapes clairement identifiées et objectivées. En apportant un socle de définitions aux termes de « mise à l’arrêt définitif », « mise en sécurité » et « réhabilitation ou remise en état », le décret donne une substance à chacune de ces opérations.

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1. Mise à l’arrêt définitif

   Le point de départ nommément désigné est la mise à l’arrêt définitif, qui consiste « à arrêter totalement ou à réduire dans une mesure telle qu’elles ne relèvent plus de la nomenclature définie à l’article R. 511-9 toutes les activités classées d’une ou plusieurs installations classées d’un même site ». Le décret prend soin de préciser que la mise à l’arrêt définitif de l’ICPE vaut indépendamment de la poursuite d’autres activités sur le site et de la libération des terrains - ce qui acte formellement la pratique de la cessation partielle d’activité.

2. Mise en sécurité du site

   La mise en sécurité du site est désormais pensée comme une étape à part entière du processus, en particulier pour les ICPE déclarées. Le décret introduit une liste non exhaustive des mesures de mise en sécurité, globalement issues de la pratique, auxquelles s’ajoutent le calibrage de la surveillance des effets de l’installation sur son environnement par un diagnostic d’identification des enjeux, et l’introduction de mesures de gestion temporaires ou de restrictions d’usage temporaires.

   Auparavant, le Préfet, assisté par la direction régionale de l’environnement (DREAL ou DRIEAT en Ile-de-France), avait pour mission de recueillir les déclarations de cessation d’activité, de valider le contenu des mémoires de mise en sécurité, les plans de gestion proposés par les exploitants, ainsi que les dossiers de fin de travaux, en vue d’émettre un procès-verbal de récolement. En pratique, le temps nécessaire à l’instruction des dossiers rendait le contrôle effectif des pièces techniques assez aléatoire, et les délais des procédures s’en trouvaient rallongés.

3. Détermination de l’usage futur

   Le niveau de dépollution exigé est fonction de l'usage futur du site, déterminé conjointement avec le maire (ou le président de la collectivité de communes) et, s’il ne s’agit pas de l’exploitant, avec le propriétaire du terrain. S’il s’avère que la réhabilitation du site est incompatible avec l'usage futur de la zone, l'exploitant qui souhaite mettre l'installation à l'arrêt définitif doit alors informer l’administration, et le préfet peut fixer des prescriptions de réhabilitation plus contraignantes pour permettre un usage du site cohérent avec les documents d'urbanisme.

   Si le futur usage du site a été déterminé aux termes de l'arrêté d'autorisation ou d'enregistrement, l'exploitant transmet alors un mémoire précisant les mesures prises pour la préservation des intérêts mentionnés à l'article L. En cas d'absence d'accord, la dépollution est calibrée sur la base d'un usage comparable au dernier usage industriel.

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4. Réhabilitation (remise en état)

   La réhabilitation consiste à « placer le ou les terrains d’assiette d’une ou plusieurs installations classées pour la protection de l’environnement dans un état permettant un usage futur du site déterminé, dans le respect des intérêts mentionnés à l’article L. 511-1 ». La remise en état vise à prévenir l’ensemble des risques environnementaux, qu’ils soient liés aux déchets ou au sol pollué.

   Il convient de noter que lorsque le site pollué n’a jamais accueilli d’installation classée, les pouvoirs publics sont relativement démunis. Outre la police des déchets, le maire peut invoquer ses pouvoirs en matière d’urbanisme : il peut accorder le permis de construire demandé moyennant des prescriptions spéciales visant à réduire les risques sanitaires pour les futurs occupants.

Rôle des bureaux d’études certifiés et attestations « ATTES »

Dorénavant, ces vérifications sont confiées à des bureaux d’études certifiés et spécialisés en dépollution des sols qui émettront des attestations dites « ATTES », confirmant la bonne réalisation de la mise en sécurité du site (ATTES-SECUR), du mémoire à fin de réhabilitation (ATTES-MEMOIRE), des travaux de remédiation en cohérence avec le mémoire de réhabilitation, des objectifs éventuellement prescrits par le Préfet, et assurant la compatibilité du site avec l’usage futur défini (ATTES-TRAVAUX). L’attestation est transmise à l’inspection des installations classées, ce qui la décharge d’une mission de contrôle qu’elle n’est pas toujours, en pratique, en mesure de réaliser et lui permet de focaliser sur les installations présentant les plus de dangers pour l’environnement.

En cas de silence de l’administration après un délai de quatre mois suite à la remise des mémoires (pour les ICPE enregistrées ou autorisées), et de deux mois suivant l’attestation de fin de travaux, le procès-verbal est réputé acquis par l’exploitant. Le principal avantage de cette nouvelle procédure est le gain de visibilité apporté aux exploitants quant au délai s’écoulant entre la fin de leur activité et la libération du foncier. Cela permet notamment de pouvoir négocier plus aisément avec un futur acquéreur la mutualisation de certains travaux de dépollution.

Responsabilités et impacts juridiques

La règle est simple : lorsqu’une ICPE est définitivement mise à l’arrêt, la charge de la remise en état incombe au dernier exploitant ou, s’il a disparu, à son ayant droit, et ce pendant la durée de prescription de droit commun : trente ans. Ces règles valent pour les ICPE soumises à autorisation ou enregistrement. La remise en état vise à prévenir l’ensemble des risques environnementaux, qu’ils soient liés aux déchets ou au sol pollué.

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La loi Alur a créé un régime de responsabilité subsidiaire pour le propriétaire de l'assise foncière des sols pollués « s'il est démontré qu'il a fait preuve de négligence ou qu'il n'est pas étranger à cette pollution ». Ainsi, le propriétaire pris en cette seule qualité peut être recherché comme détenteur, mais à titre subsidiaire seulement. Il conviendra donc, notamment dans le cas d'une ancienne installation ICPE abandonnée par l'exploitant depuis un certain nombre d'années, et dès lors que le vendeur ne sera pas en mesure de fournir la documentation ci-dessus, de faire établir un audit environnemental du terrain objet de la cession afin d'écarter tout risque de mise en jeu de la responsabilité du propriétaire.

À côté du préfet compétent en matière d’installations classées, le maire est compétent en matière de police des déchets. A ce titre, il peut mettre en demeure le producteur ou le détenteur des déchets de les évacuer et de veiller à leur élimination ou valorisation finale dans des conditions respectueuses de l’environnement. L’« absence de tout autre responsable » peut conduire à rechercher le propriétaire comme détenteur, à ce seul titre.

Vente immobilière et obligation d'information

L'élément fondamental de la vente d'un immeuble ayant supporté une ICPE est l'obligation spécifique d'information dont est débiteur le vendeur. Cette obligation est définie par l'article L. 514-20 du Code de l'environnement. La portée de cet article a été renforcée par la loi no 2014-366 du 24 mars 2014 dite « loi Alur », puisque la sanction en cas de non-révélation de l'existence d'une ICPE, et en cas de pollution avérée, peut aller de la restitution d'une partie du prix de vente à la résolution de cette dernière.

Le notaire en charge d'un dossier de vente de ce type devra tout d'abord interroger son client sur la nature de l'activité exercée sur le terrain. Dans le cadre de la vente d'un terrain ayant supporté une ICPE, et afin de prévenir les risques pouvant attenter à la sécurité juridique de l'opération, il sera nécessaire de connaître les intentions de l'acquéreur quant à l'usage qu'il souhaitera donner au bien acquis.

Aspects pratiques, difficultés et questions ouvertes

Les bureaux d'étude se sont organisés pour répondre à ces nouvelles obligations, et proposer l’émission des attestations « ATTES ». Dans la pratique, il est probable que plusieurs éléments posent question, et nous ne disposons pas du recul suffisant pour évaluer les effets de la réforme. La certification des travaux étant à la charge de bureaux d’études privés, il sera intéressant d’observer quelles actions en responsabilité pourraient en résulter, dans le cas, par exemple où une pollution non diagnostiquée serait découverte après émission de l’attestation « ATTES TRAVAUX ».

Il faut ici rappeler que malgré leurs avancées les lois Asap et Climat n'ont pas proposé de définition des termes « dépollution » ou « terrain dépollué ». Des difficultés subsistent donc sur la qualification précise des objectifs de réhabilitation et sur l'évaluation des coûts. A ce sujet, la loi « ASAP » a introduit la possibilité pour le « tiers intéressé » (qui prend la charge des travaux de remise en état du terrain en lieu et place du dernier exploitant, au terme d’une procédure administrative de substitution), souvent promoteur ou constructeur, de transférer à un autre tiers intéressé la responsabilité des opérations de réhabilitation.

Enfin, le décret prévoit un intéressant dispositif, qu’on pourrait qualifier de pragmatique, permettant à l’exploitant de solliciter du Préfet un assouplissement des mesures de remise en état lorsqu’il rencontre une impossibilité technique de mise en œuvre des mesures annoncées, engendrant des surcoûts manifestement excessifs.

Conseils pratiques pour l'exploitant et l'acquéreur

• Anticiper la procédure : informer le préfet, le maire et le propriétaire et préparer les études environnementales plusieurs mois avant la fin d'exploitation.
• Recourir à un bureau d’études certifié pour établir les mémoires et obtenir les attestations ATTES afin d’obtenir une visibilité sur le calendrier et les coûts.
• Définir précocement l'usage futur avec la collectivité pour calibrer le niveau de dépollution exigé et éviter des prescriptions incompatibles avec les documents d'urbanisme.
• En cas de vente, respecter l’obligation d’information prévue à l’article L. 514-20 et, si nécessaire, commander un audit environnemental pour limiter le risque de responsabilité subsidiaire du propriétaire.
• Envisager la mutualisation des travaux de dépollution avec un futur acquéreur ou un tiers intéressé et exploiter la possibilité de transfert de responsabilité prévue par la loi ASAP.

Tableau synthétique : étapes, acteurs et documents

Chaque année, plus de 1 000 cessations d’activité sont notifiées en France. La nouvelle procédure facilite la gestion de tels dossiers par le notaire puisque l'intervention d'un bureau d'étude spécialisé, devant faire l'objet « d'une certification des sites et sols pollués ou disposant de compétence équivalentes en matière de prestation de services dans ce domaine », permet d'établir à chaque étape de la procédure administrative de cessation d'activité la réalisation des travaux rendus obligatoires par l'exploitant.

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