Analyse des reports de crédits dans les finances publiques françaises
Le report de crédits est un mécanisme budgétaire qui permet de transférer des crédits non consommés d'un exercice budgétaire à l'exercice suivant. Cette pratique est encadrée par des règles strictes et fait l'objet d'un suivi rigoureux par les organes de contrôle des finances publiques.
Les crédits non consommés au cours d'un exercice sur un programme peuvent faire l’objet d’un « report » sur l’exercice suivant dans la limite de 3 % des crédits votés en loi de finances initiale pour ce programme (sauf dérogation prévue en loi de finances). Ces crédits reportés s’ajoutent alors en cours d’année aux crédits de ce programme votés dans la loi de finances initiale pour l’exercice suivant. Ils doivent faire l’objet d’arrêtés conjoints du ministre du budget et du ministre intéressé avant le 31 mars de l’exercice suivant.
Mécanismes et enjeux des reports de crédits
Plusieurs facteurs peuvent expliquer le recours aux reports de crédits :
- La complexité de la gestion budgétaire, qui peut entraîner des difficultés à consommer l'intégralité des crédits alloués dans les délais impartis.
- Les contraintes liées à la conjoncture économique, qui peuvent nécessiter des ajustements budgétaires en cours d'année.
- La volonté de respecter les normes budgétaires, qui peut inciter les administrations à reporter des dépenses pour éviter de dépasser les plafonds autorisés.
Les reports de crédits peuvent avoir des effets positifs sur la gestion budgétaire, en permettant de financer des projets prioritaires ou de faire face à des dépenses imprévues. Cependant, ils peuvent également être utilisés pour masquer des difficultés budgétaires ou pour contourner les règles de discipline budgétaire.
Les dépenses d’investissement des communes, des départements et des régions peuvent faire l’objet d’autorisations de programme qui permettent de gérer dans le temps les opérations pluriannuelles. Lors de la passation d’un contrat à caractère pluriannuel, les collectivités territoriales peuvent donc engager la totalité de la dépense par le vote d’une autorisation de programme et n’inscrire chaque année que les crédits de paiement nécessaires à l’acquittement de la tranche annuelle de l’opération. Cette technique permet de lisser dans le temps l’effort de la collectivité et d’éviter les reports de crédits importants d’une année sur l’autre par rapport à la situation où elle serait obligée d’inscrire à son budget dès la première année la totalité des dépenses nécessaires à l’opération pluriannuelle.
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Processus budgétaire de l'État.
Évolution des reports de crédits en France
L'évolution des reports de crédits en France témoigne des enjeux et des contraintes de la gestion budgétaire de l'État. Les montants reportés ont connu des fluctuations importantes au cours des dernières années, en fonction de la conjoncture économique et des priorités politiques.
En 2017, le taux de mise en réserve, ou « taux de gel », prévu par le projet de loi de finances initial était de 8 % sur les crédits autres que de personnel, soit 9,8 Md€, puis il a été relevé en cours d’année pour atteindre 14,3 Md€ (on parle parfois d’un « surgel » de 4,5 Md€). En 2017, sur 14,3 Md€ gelés (hors dépenses de personnel), les crédits débloqués se sont élevés à 10,2 Md€. Les crédits gelés et finalement annulés ont représenté 4,1 Md€.
La loi de programmation des finances publiques de janvier 2018 pour 2018-2022 n’a pas prévu de taux minimal de mise en réserve des crédits et la loi de finances pour 2018 a ramené ce taux hors titre II à 3 %, soit 3,9 Md€. Le taux de mise en réserve des crédits du titre II a été maintenu à 0,5 % (0,6 Md€). Les surgels en cours d’exercice ont été très limités (0,9 Md€). En fin d’année, les dégels représentaient 2,8 Md€ et les annulations de crédits gelés 2,0 Md€.
Le gel initial a porté sur 4,5 Md€ (y compris titre II) et les surgels sur 1,7 Md€ soit un total de 6,2 Md€ en 2020. En fin d’année les dégels représentaient 3,3 Md€, les annulations de crédits 2,7 Md€ et la réserve résiduelle 0,2 Md€.
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Pour 2022, le taux de gel a été fixé initialement à 4,0 % hors masse salariale (0,5 %) et programmes portant surtout des prestations sociales (0,5 %). Certains programmes en ont été exonérés (plans d’urgence et de relance, France 2030…). Le montant gelé s’est élevé à 5,5 Md€ (y compris titre II) et un surgel de 0,2 Md€ s’y est ajouté.
Pour 2023, le taux de gel a été fixé initialement à 5,0 % hors masse salariale (0,5 %) et programmes portant surtout des prestations sociales. Plusieurs surgels ont été mis en place en cours d’année et le total des crédits gelés a atteint 14,4 Md€ (dont 0,8 Md€ sur la masse salariale).
Pour 2024, le taux de gel a été fixé initialement à 4,0 % hors masse salariale et programmes portant surtout des prestations sociales (0,5 %). Les programmes « plan de relance » et « France 2030 » en ont été exonérés. Le montant gelé s’élevait à 8,9 Md€ en début d’année (dont 0,8 Md€ sur la masse salariale). Plusieurs décisions au cours de l’année ont conduit à des surgels de 19,2 Md€, avec une répartition inégale entre les missions, et à un total inédit de 28,1 Md€ de crédits gelés et surgelés. Une annulation de 10,1 Md€ de crédits a eu lieu dès le mois de février, plus que compensée par d’importants reports de crédits de 2023 sur 2024 (16,1Md€). En ajoutant les annulations de la loi de finances de fin de gestion, les crédits annulés ont été de 15,9 Md€.
L’exercice 2020 s’est achevé avec un montant inédit de reports (29 Md€) sur l’exercice suivant dû aux mesures d’urgence et de relance.
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Contrôle et suivi des reports de crédits
Le contrôle et le suivi des reports de crédits sont assurés par plusieurs instances :
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- Les commissions des finances du Parlement, qui sont informées des mouvements de crédits et peuvent exercer un contrôle politique sur la gestion budgétaire.
- La Cour des comptes, qui réalise des audits et des enquêtes sur l'utilisation des fonds publics et peut formuler des recommandations pour améliorer la gestion budgétaire.
- Les contrôleurs budgétaires et comptables ministériels (CBCM), qui sont chargés de vérifier la régularité et la soutenabilité budgétaire des dépenses engagées par les ministères.
Dès que la loi de finances initiale est votée, les directions financières des ministères leur présentent pour visa un « document de répartition initiale des crédits et des emplois » entre les programmes et les « budgets opérationnels de programme » (subdivision des programmes budgétaires). Les CBCM doivent donner un avis sur la « soutenabilité budgétaire » de chaque programme, c’est-à-dire la capacité de son responsable, avec les crédits mis à sa disposition, de payer les dépenses engagées et celles dont l’engagement est obligatoire ou inéluctable.
Les CBCM sont aussi chargés de suivre l’exécution du budget. Ils disposent à cette fin de l’accès aux systèmes informatiques de gestion des crédits et de comptabilisation des dépenses ainsi que des informations que les directeurs financiers et les responsables de programme doivent lui transmettre.
Au-delà d’un certain montant, spécifique à chaque ministère et dépendant notamment de la qualité de son contrôle interne, les actes d’engagement des dépenses sont soumis au visa ou à un avis préalable des CBCM, qui doivent s’assurer de leur cohérence avec la soutenabilité budgétaire du programme concerné.
Enfin, les CBCM, au titre de leurs fonctions comptables et pour ce qui concerne les services centraux des ministères, ainsi que les agents comptables de la direction générale des finances publiques, pour ce qui concerne les services déconcentrés, sont tenus de procéder à certains contrôles avant de payer les dépenses.
Les CBCM doivent viser en début d’année un « document prévisionnel de gestion des emplois et des crédits de personnel » établi par les ministères qui indique notamment leurs prévisions mensuelles d’entrées et de sorties d’agents ainsi que leurs prévisions d’évolution des dépenses, en tenant compte en particulier de l’impact des mesures catégorielles.
Ensuite, au-delà de certains seuils spécifiques à chaque ministère et dépendant notamment de la qualité de leur contrôle interne, les CBCM visent les autorisations et actes de recrutement (par exemple l’ouverture de postes aux concours) ainsi que les principaux actes de gestion du personnel. Ils doivent notamment s’assurer de la disponibilité des crédits nécessaires.
Par ailleurs, les mesures catégorielles nouvelles, celles qui concernent le statut ou les indemnités spécifiques à un corps ou un ministère particulier, sont soumises pour validation à la direction du budget et à la direction générale de l’administration et de la fonction publique.
Il apparait fréquemment en cours d’exécution du budget que les crédits sont trop élevés pour certains programmes et insuffisants pour d’autres. Les virements et transferts sont effectués par décret pris sur le rapport du ministre chargé des finances et après information des commissions concernées du Parlement.
La ratification des mouvements de crédits opérés par décret d’avance ou d’annulation doit être proposée par le Gouvernement au Parlement dans le plus prochain projet de loi de finances.
La direction du budget est responsable du pilotage des dépenses de l’Etat en cours d’exécution. A partir du mois de septembre, elle établit des « schémas de fin de gestion » décrivant les mouvements qui devront être réalisés en novembre et décembre en utilisant les divers vecteurs juridiques que sont les décrets d’avance et d’annulation et la loi de finances de fin de gestion.
En conclusion, les reports de crédits constituent un outil complexe de la gestion budgétaire de l'État, qui nécessite un encadrement rigoureux et un suivi attentif pour garantir la transparence et l'efficacité de l'utilisation des fonds publics.
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