Stratégie Pluriannuelle de Financement de la Transition Écologique en France
Le nouveau document de programmation des investissements publics pour la transition écologique était très attendu. Dans le cadre de la discussion budgétaire, Bercy a publié le 24 octobre un document très attendu : la stratégie pluriannuelle des financements de la transition écologique et de la politique énergétique nationale (SPAFTE).
En effet, pour atteindre ses objectifs climatiques de long terme, la France s’était dotée, avec la loi de 2015 sur la croissance verte, d’outils de planification à court et moyen terme : la SNBC (stratégie nationale bas carbone, qui fixe une trajectoire de réduction des émissions de gaz à effet de serre) et la PPE (programmation pluriannuelle de l’énergie, qui définit les objectifs de production des énergies décarbonées). La France devrait publier en milieu d’année sa première stratégie pluriannuelle de financement annuel de la transition écologique. Que de chemin parcouru depuis la première Stratégie nationale bas-carbone en 2015 qui n’abordait que très peu les aspects de financement ! Et c’est une bonne nouvelle.
Introduite par la loi en 2023, la SPAFTE est remise par le gouvernement au Parlement. Elle dresse un panorama des financements de l’ensemble des acteurs de l’économie en faveur de la transition écologique, et présente une perspective pluriannuelle inédite, en retraçant les tendances des années récentes et en présentant des scénarios pour les années à venir, jusqu’en 2027.
Bien sûr, la SPAFTE, annexée au projet de loi de finances, n’est pas une loi de programmation pluriannuelle des financements pour la transition écologique, ce dont beaucoup rêvaient. Ce document d’orientation, pas plus que la SNBE et la PPE, n’est juridiquement contraignant. Quoi qu’il en soit, avec la SPAFTE, l’exécutif est désormais tenu de mettre des chiffres sur le niveau des investissements présents et sur le niveau des investissements requis dans les prochaines années par rapport aux objectifs dont il est le dépositaire et maître d’ouvrage.
Objectifs et Investissements Nécessaires
Dans cette première édition, l’exécutif indique que les investissements bas carbone privés et publics (les achats de véhicules électriques, la rénovation thermique des logements, le déploiement des éoliennes…) ont dépassé 100 milliards d’euros en 2023 et qu’il faudrait avoir doublé ce montant en volume d’ici à 2030. Une hausse de 110 milliards d’euros par an d’ici 2030 est nécessaire : dans ce but, une large gamme de politiques publiques vise à assurer une mobilisation des financements privés et publics au service de ces investissements pour la transition écologique.
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Au total, l’effort doit être réparti entre le secteur public et privé, afin d’assurer un financement partenarial de la transition. La stratégie souligne la mobilisation d’acteurs comme l’Etat, les collectivités territoriales, les financements européens, les institutions publiques.
Pour atteindre ces objectifs ambitieux, une augmentation significative des investissements est indispensable. Bercy se donne pour objectif une augmentation des investissements pour la transition écologique de 110 milliards d’euros d’ici à 2030, soit +4 points de PIB.
Les investissements bas-carbone ont déjà augmenté pour atteindre plus de 100 milliards d'euros en 2023 en France, par exemple pour les véhicules électriques, la rénovation énergétique des bâtiments, la production d’électricité bas-carbone ou encore la décarbonation de l’industrie.
TRANSFORMER L’ÉCONOMIE POUR FINANCER LA TRANSITION ÉCOLOGIQUE
Répartition des Investissements Publics et Privés
A la question de savoir si ce niveau est suffisant par rapport à l’objectif de décarbonation à 2030 s’ajoute celle de la crédibilité de la répartition imaginée dans la SPAFTE entre effort public et privé. Comment combler l’écart ? En mobilisant essentiellement l’investissement des ménages et des entreprises, selon la SPAFTE. Si la part du privé était portée à 20 % en 2027, ses investissements bas carbone passeraient de 74 milliards d’euros en 2022 à 130 milliards en 2027, soit + 56 milliards, indique le document. Du côté de l’Etat, la part de ses investissements bas carbone poursuivrait sa hausse tendancielle et ceux-ci passeraient de 22 milliards d’euros en 2022 à 29 milliards en 2027, soit + 7 milliards.
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A l’heure actuelle, les 2/3 des investissements sont réalisés par le secteur public. Néanmoins, le secteur public investit proportionnellement davantage pour la décarbonation : 20% des investissements publics sont verts, contre 13% pour les entreprises et les particuliers. Il apparaît donc que les dépenses publiques pour la transition écologique devraient croître dans les années à venir. Les dépenses de l’Etat en faveur de la décarbonation devraient s’élever à près de 40 milliards d’euros en 2027, soit environ 13 milliards de plus qu’en 2023. En comparaison, les collectivités territoriales investissent, selon le ministère de l’Economie, environ 10 milliards d’euros pour la décarbonation en 2023. Bercy estime que ces dépenses devraient augmenter tendanciellement pour atteindre 15 milliards d’euros par an en 2030.
La progression des dépenses de l’Etat en faveur de la décarbonation de 2024 à 2027 ne serait, selon la SPAFTE, que de 0,7 milliard. Hors service public de l’énergie, la progression des dépenses de l’Etat en faveur de la décarbonation de 2024 à 2027 ne serait donc, selon la SPAFTE, que de 0,7 milliard. Dans le détail, les crédits affectés à la compétitivité verte (industrie, fibre très haut-débit, fonds Ademe…) progresseraient de + 0,9 milliard de 2024 à 2027, mais cette hausse masque une quasi stagnation des moyens de l’Ademe. Le secteur des bâtiments gagnerait + 0,3 milliard (très loin de compenser le 1 milliard de coupe dans MaPrimeRénov début 2024). Les transports perdraient 0,7 milliard (et davantage pour le véhicule électrique, puisque le ferroviaire progresserait, le fluvial et les transports en commun restant stables).
Rôle des Collectivités Territoriales
Les collectivités ont un rôle de premier ordre à jouer dans la planification écologique. Acteurs majeurs de l’investissement public en France, elles disposent de compétences structurantes pour accélérer la transition comme le développement des transports collectifs ou la rénovation énergétique de leur patrimoine. D’après I4CE, elles doivent doubler leurs investissements pour la décarbonation d’ici 2030, et ce sans compter d’éventuels coûts liés à l’adaptation. Cet effort, considérable, reposera sur les prochains exécutifs locaux élus en 2026 et sera déterminant pour atteindre la neutralité carbone.
Pour les aider dans cette tâche, I4CE, en co-construction avec une dizaine de villes et intercommunalités volontaires, propose d’ajouter un nouvel instrument dans la boite à outils des décideurs territoriaux : celui des « PPI aligné climat ». Toute collectivité dotée d’une stratégie climat s’est fixée des objectifs climat locaux. Mais pour s’assurer de les atteindre, des moyens financiers doivent être adossés à cette stratégie et inscrits dans une trajectoire pluriannuelle cohérente.
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De plus, mettre en œuvre la transition climatique mobilise l’ensemble des services opérationnels d’une collectivité. L’enjeu principal est de s’assurer que la trajectoire financière permettra de réaliser la trajectoire climatique. L’outil « PPI aligné climat » vise ainsi à partager les étapes nécessaires pour mobiliser dans sa collectivité l’ensemble des leviers de financement et se doter d’une « doctrine » sur chacun d’eux. Par exemple, au-delà d’optimiser les financements « classiques » (subventions, fiscalité ou endettement), une collectivité pourrait également mobiliser d’autres leviers de financements, comme le « budget vert ».
Objectiver l’effort d’investissement nécessaire à la transition climat pourra permettre à la collectivité de faciliter le dialogue avec ses partenaires financiers en crédibilisant le « mur d’investissement climat ».
Étapes pour Construire un PPI Aligné Climat
- La première étape pour construire un PPI aligné climat est d’élaborer une stratégie climat chiffrée et sectorielle.
- La deuxième étape est de traduire ces objectifs en besoins financiers. Une fois les ambitions définies, il s’agit d’estimer les ressources financières nécessaires à leur mise en œuvre.
- La troisième étape est d’inscrire ces besoins à la programmation d’investissement.
Aujourd’hui, la méthodologie pour construire son PPI aligné climat est encore en construction ; elle sera disponible fin juin. Ce billet d’analyse montre les grandes étapes et les raisons pour lesquelles il est important d’articuler les outils de programmation budgétaire des prochains mandats avec les objectifs climatiques.
Pour résoudre l’aporie souvent présentée aux collectivités qui consiste à leur demander d’investir plus tout en dépensant moins, Bercy indique que “les collectivités territoriales (…) devront augmenter leur part d’investissements verts tout en maîtrisant leurs dépenses.
Défis et Perspectives
Un telle contribution demandée aux entreprises et aux ménages nécessiterait des évolutions réglementaires et fiscales très conséquentes qui ne sont pas décrites dans la SPAFTE et qui ne figurent pas dans l’agenda politique. Elle avait conclu qu’une mise en œuvre réaliste de ces leviers pouvait ramener les besoins de financement public additionnels de + 71 milliards d’euros à + 39 milliards d’euros à l’horizon 2030, ce qui n’est pas rien, mais qui représente quand même une hausse de 121 % par rapport aux 32 milliards publics dépensés en 2024 selon I4CE, quand la SPAFTE n’envisage qu’une hausse de 31 % de l’investissement bas carbone public sur 2022-2027 (22 milliards à 29 milliards).
L’étude d’I4CE insistait également sur le temps qui s’écoule entre le moment où une réforme visant à mieux mobiliser l’effort privé est débattue et le moment où elle porte ses fruits. Ce n’est clairement pas l’option envisagée dans la SPAFTE.
À I4CE, nous pensons que de tels plans sont essentiels pour soutenir la transition climatique. Des objectifs de dépenses publiques crédibles et pluriannuels permettent d’embarquer le secteur privé et les financeurs de l’action publique (détenteurs de la dette, bailleurs internationaux, contribuables) dans la transition, et de réorienter les flux financiers comme l’exige l’Accord de Paris.
Au-delà de la France, les discussions internationales s’orientent désormais elles-aussi vers les aspects financiers de la transition. Simon Stiell, de l’ONU, a rappelé la semaine dernière que 2 400 milliards de dollars sont nécessaires chaque année, dès maintenant, pour financer l’action climatique dans les pays du Sud (hors Chine). La refonte de l’architecture financière mondiale, initiée en 2022, est en cours, tout comme la renégociation de l’objectif d’aide climatique des pays développés vers les pays en développement, actuellement à 100 milliards de dollars par an. Pour livrer des avancées significatives, ces deux processus devront s’appuyer sur des informations tangibles concernant les besoins et priorités des pays bénéficiaires.
Le Brésil, qui accueille le G20 cette année et accueillera la COP30 l’année prochaine, a fait du financement de l’action climatique l’une de ses priorités.
Au niveau de l’UE, des signaux politiques ambitieux comme la réduction de 90 % des émissions d’ici à 2040 manquent de crédibilité, faute d’un soutien financier prévisible pour les cinq à dix prochaines années. Le plan NextGenerationEU, qui s’éteindra d’ici 2026, laisse un vide dans le financement climatique de l’UE. L’approche actuelle par fonds n’a pas la cohérence globale nécessaire pour apporter une véritable réponse à l’Inflation Reduction Act des États-Unis.
Au niveau des collectivités locales françaises aussi, le contexte est propice à l’élaboration de plans de financement à moyen terme intégrant l’action climatique. I4CE a proposé un chiffrage des besoins en investissements des collectivités territoriales pour le climat : environ 12 milliards d’euros par an. Soit un tiers du déficit d’investissement climat français total, et un doublement du rythme d’investissement actuel. Et ce, sans tenir compte des besoins liés à l’adaptation.
Après l’échelon national, le débat sur la planification écologique se porte désormais au niveau local à travers les COP régionales, toujours sous l’autorité du Premier ministre. Enfin, la France ouvre à nouveau le débat sur la décentralisation et sur les rôles, responsabilités et ressources des collectivités locales.
En 2024 et 2025, I4CE continuera à soutenir l’émergence et le développement de stratégies pluriannuelles de financement de la transition aux niveaux international, européen, national et infranational. Cette note résume les raisons pour lesquelles nous sommes convaincus que cette approche permettra d’accélérer la mise en œuvre de la transition. Elle synthétise les travaux que nous avons accomplis jusqu’à présent pour soutenir l’élaboration et la mise en place de ces stratégies de financement.
Le monde n’est actuellement pas sur une trajectoire respectant les engagements climatiques et environnementaux internationaux. En matière climatique, le réchauffement pourrait atteindre +3°C à l’échelle mondiale et +4°C en France d'ici la fin du siècle.
L’Union européenne, conformément à l'accord de Paris, s'est engagée à atteindre la neutralité carbone d'ici 2050, avec une réduction des émissions de gaz à effet de serre (GES) de 55 % d'ici 2030. Dans ce contexte, la France est pleinement engagée dans la mise en œuvre de la transition écologique.
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