Les accords de Bretton Woods (1944) : création du FMI, quotes-parts et droits de vote

En juillet 1944, à Bretton Woods, une conférence internationale réorganise le système monétaire international. Anticipant la victoire des Alliés, les représentants des 44 pays se sont entendus pour fonder un système monétaire international plus stable, qui permettra d'éviter le recours aux dévaluations compétitives, fréquentes pendant les années 1930. La solution retenue institue une parité fixe entre l'or et le dollar et crée deux institutions majeures : le Fonds Monétaire International (FMI) et la Banque internationale pour la reconstruction et le développement (BIRD, la Banque mondiale).

Contexte historique et objectifs de la conférence

Au moment où s'ouvre la conférence de Bretton Woods, le 1er juillet 1944, la guerre n'est pas terminée mais l'issue ne fait plus de doute. 730 délégués, représentant 44 pays alliés, sont réunis dans un hôtel d'une petite ville du New-Hampshire. Le but de cette conférence est d'organiser un système monétaire international (SMI) assez solide pour assurer la reconstruction d'après-guerre.

La crise des années trente avait fait voler en éclat le système du Gold Exchange Standard défini à la conférence de Gênes en 1922. De fait, l'économie mondiale était balkanisée autour de trois zones monétaires (zone dollar, zone sterling, bloc-or) dont les rivalités commerciales avaient bloqué les échanges internationaux. Tous les participants s'accordent sur le principe d'une économie mondiale basée sur le libre-échange et des taux de change stables.

Depuis 1941-1942, des équipes d'économistes réfléchissent sur des projets monétaires. Les Anglais et John Maynard Keynes proposent une monnaie internationale détachée des devises nationales, nommée « Bancor ». Le projet américain souhaite faire du dollar le pivot des règlements internationaux. En 1944, le rapport de force politique et économique est largement en faveur des Américains. Les États-Unis possèdent 70 % du stock d'or mondial et ont une économie florissante. Le dollar devient la seule monnaie dont la valeur est définie par une parité fixe avec l'or dans la proportion de 35 $ pour une once d'or.

Création du FMI : missions et fonctionnement initial

Officiellement créé le 27 décembre 1945, le Fonds monétaire international (FMI) avait pour mission initiale de veiller au respect des nouvelles règles de coopération économique, conclues lors de la conférence de Bretton Woods, à l'été 1944. L'organisme chargé d'accorder le prêt est le FMI, la deuxième création des accords de Bretton Woods.

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Le FMI est une institution financière internationale particulière. Elle se distingue en effet des banques de développement (comme la Banque Mondiale) et de la Banque européenne d'investissement par le fait qu’elle ne peut emprunter sur les marchés financiers. Les ressources du FMI comprennent les quotes-parts des pays membres, le stock d’or qu’il détient depuis sa création et les emprunts qu’il est habilité à effectuer auprès des pays membres.

Rôle initial et évolution

Le but de la conférence était d'organiser un SMI susceptible d'assurer la reconstruction et d'éviter les dévaluations compétitives. Le FMI avait pour mission de permettre aux pays déficitaires de recourir à un prêt sous condition pour restaurer leur balance des paiements. Le rôle du FMI a évolué avec le démantèlement du système de Bretton Woods en 1971 et la nécessité grandissante de venir en aide aux anciennes colonies en développement.

L'institution se fixe également pour objectifs de surveiller les systèmes bancaires en difficulté et de lutter contre la pauvreté. Avec la crise économique récente, l'institution a encore étendu son rôle au maintien de la stabilité financière, mais aussi macroéconomique mondiale.

Quotes-parts : définition, composition et révisions

Lorsqu’un pays adhère au FMI, il s’engage à le financer à concurrence d’un montant appelé « quote-part » calculé en fonction de divers critères économiques ou financiers du pays qui ont évolué au cours du temps. Chaque État membre verse au FMI une contribution, appelée quote-part. Recalculée au moins tous les cinq ans, elle dépend du poids économique du pays.

Les quotes-parts se composent de deux tranches : une première tranche correspond à la mise à disposition du FMI, par le pays membre, d’une partie de ses réserves de change. Les quotes-parts sont exprimées en droits de tirage spéciaux (DTS). La somme des quotes-parts de tous les pays membres du FMI atteint 238 milliards de DTS, dont 42,1 milliards pour les États-Unis, premier contributeur (soit près de 17,7 % du total).

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Le Conseil des gouverneurs du FMI procède à des révisions générales de quotes-parts au moins tous les cinq ans. Premièrement, une révision générale des quotes-parts permet au FMI d’évaluer l’adéquation des quotes-parts en regard des besoins de financement de la balance des paiements des pays membres et de sa propre capacité de répondre à ces besoins. Deuxièmement, une révision générale permet d’accroître la quote-part des pays membres pour tenir compte de l’évolution de leur position relative dans l’économie mondiale.

Si le Conseil des gouverneurs estime qu’une augmentation s’impose, il établit le montant de l’augmentation globale et la répartition de cette dernière parmi les pays membres. La réforme des quotes-parts, qui a pris effet récemment, a permis d'en transférer 6% des pays surreprésentés aux pays émergents. Désormais, l'Inde et le Brésil rejoindront la Chine et la Russie parmi les 10 plus grands actionnaires du FMI.

Mobilisation des quotes-parts et utilisation

Toutefois, le FMI ne mobilise qu’une partie seulement de la totalité des quotes-parts disponibles. La somme mobilisée pour financer les interventions du FMI n'atteignait en mars 2015 qu’environ 29 milliards de DTS, soit seulement 12 % du stock total des quotes-parts. En outre, pour les 51 pays dont les quotes-parts sont mobilisables, le pourcentage effectivement mobilisé demeure faible puisqu’il se situait en moyenne au 31 mars 2015 à 14,5 %, avec un minimum de 2,2 % pour le Japon, et un maximum de 36,4 % pour les Émirats Arabes Unis.

Droits de tirage spéciaux (DTS) et stock d’or

Les droits de tirage spéciaux sont un actif de réserve international dont la valeur repose sur cinq grandes devises : le dollar, l’euro, le renminbi, le yen et la livre sterling. Les DTS ont été créés en 1969 lorsque les réserves d'or et de devises devenaient insuffisantes pour suivre l'expansion du commerce mondiale. Chaque pays membre est tenu d'acheter et d'échanger régulièrement les DTS contre les monnaies des autres pays membres.

Le but initial des DTS était de remplacer l’or dans les grandes transactions internationales. Toutefois, le FMI ne mobilise qu’une partie seulement de la totalité des quotes-parts disponibles.

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Le FMI dispose d’un stock d’or de 2 814 tonnes, ce qui en fait le troisième détenteur mondial après les États-Unis et l’Allemagne. En avril 1978, le rôle de l’or au FMI a été modifié. Il s’agissait de tirer les conséquences de la fin du système de parités fixes de Bretton Woods qui utilisait l’or comme dénominateur commun dans le système des changes. Désormais, le FMI ne peut que vendre de l’or ou en accepter de la part d’un pays membre en paiement de ses obligations à son égard. Depuis, deux ventes d’or seulement ont été effectuées par le FMI. La première en 1999 et la seconde en 2009/2010, laquelle a abouti à la vente de 403 tonnes d’or pour 9,5 milliards de DTS.

Mécanismes d’emprunt complémentaires : GAB et NAE

En 1962, le FMI a adopté un « accord global d’emprunts » ou GAB (son acronyme en anglais) qui s’est substitué aux emprunts bilatéraux octroyés par certains pays membres. Cet accord permettait au FMI d’emprunter au total 18,5 milliards de DTS auprès de 11 pays industrialisés, dont la France, le Royaume-Uni, l’Allemagne, le Japon et les États-Unis. Activé une dizaine de fois depuis sa création, le GAB n’est toutefois plus utilisé par le FMI.

Les « nouveaux accords d’emprunts » ou NAE (NAB en anglais) ont été proposés en 1995 à la suite de la crise mexicaine de 1994 qui avait soulevé des craintes quant aux capacités de mobilisation financière du FMI face à l’importance croissante des mouvements de capitaux sur les marchés financiers mondiaux. Avec la crise financière de 2008, les ressources des NAE ont été fortement accrues en 2011 pour passer à une enveloppe globale de crédits de 370 milliards de DTS. Le recours effectif à cette source de financement par emprunts auprès de pays membres n’est cependant possible que s’il est autorisé par au moins 85 % des pays participant aux financements puis par le Conseil d’administration du FMI.

Ces emprunts, qui portent sur une période maximale de 6 mois renouvelables, ont été activés à neuf reprises depuis avril 2011.

Gouvernance : droits de vote, Conseil des gouverneurs et Conseil d'administration

Le FMI est gouverné par ses pays membres, chacun ayant une voix pondérée par sa participation financière à l’organisation (sa « quote-part »). Le Conseil des Gouverneurs est l’organe de décision suprême du FMI. Il est composé d'un gouverneur et d'un gouverneur suppléant pour chaque pays membre. Le gouverneur est nommé par le pays membre : il s'agit le plus souvent du ministre des Finances ou du dirigeant de la Banque centrale.

Le Conseil des gouverneurs a délégué la plupart de ses pouvoirs au Conseil d'administration qui est composé de 24 membres depuis 1992. Le Conseil d'administration examine tous les aspects du travail du FMI, des bilans de santé économique établis chaque année par les services de l'institution pour tous les pays membres aux questions de politique économique qui concernent l'ensemble de l'économie mondiale. Normalement, le Conseil prend ses décisions par consensus, mais il procède parfois à des votes formels.

Compte tenu des modalités de prise de décision au sein du FMI, qui supposent une majorité qualifiée correspondant à 85 % des droits de vote, les États-Unis et l'Union européenne dans son ensemble disposent de fait d'un droit de veto sur les décisions puisqu'ils détiennent chacun plus de 15 % des droits de vote. Les États-Unis, contributeur principal du FMI, possèdent 17,46 % des droits de vote. Premier actionnaire de l'institution, les États-Unis y exercent une influence particulière. Leur approbation est indispensable pour tout accord.

Le directeur général et l'accord tacite depuis Bretton Woods

À la fois président du Conseil d'administration et chef du personnel de l'institution, le directeur général du FMI est assisté de directeurs généraux adjoints. Le Directeur général est nommé par le Conseil d'administration pour un mandat renouvelable de cinq ans. Les vingt-quatre administrateurs peuvent proposer la candidature de ressortissants de n'importe quel pays membre de l'institution. Mais dans les faits, depuis la création de l'institution, les directeurs généraux qui se sont succédé étaient majoritairement européens.

Depuis les accords de Bretton Woods de 1944, un accord tacite partage en effet les deux institutions du nouvel ordre économique entre Américains et Européens: les premiers dirigent la Banque mondiale, les seconds le FMI. Pas moins de quatre Français ont pris la tête de l'institution au XXe siècle.

Comment agit le FMI aujourd'hui ?

Concrètement, le FMI accorde des prêts aux pays en difficultés, toujours accompagnés de conditions: les États secourus doivent, de leur côté, accepter de modifier leurs politiques économiques. L'institution peut également apporter une assistance technique, par exemple sur la politique fiscale, la gestion des dépenses ou encore la réglementation des systèmes bancaire et financier.

Depuis sa création, les destinataires des prêts ont évolué au gré des événements qui ont marqué chaque décennie: après le choc pétrolier des années 70 et la crise de la dette des années 80, les pays de l'ancien bloc communiste débutent leur transition vers l'économie de marché. Au début des années 2000, c'est l'Amérique latine qui traverse les plus grandes difficultés, avant que la crise financière de 2008 n'ébranle les pays les plus développés. Les inquiétudes sur les dettes souveraines en Europe ont récemment poussé le FMI à s'associer à l'Union européenne pour prêter aux États menacés de faillite: la Grèce, l'Irlande et, plus récemment, le Portugal.

Chiffres clés (extraits)

Points de tension et critiques

Ce système de gouvernance et de financement suscite des critiques. Ce qui fait dire aux détracteurs du FMI qu’il est un instrument au service des grands pays occidentaux, qui l’utiliseraient pour imposer leurs vues économiques aux pays qui demandent son aide. Par ailleurs, certains dirigeants des pays en développement s’insurgent contre la pratique qui consiste à désigner au poste de directeur général du FMI un Européen et voudraient y mettre un terme.

La discussion sur l'attribution des quotes-parts fut particulièrement difficile à Bretton Woods, chaque pays souhaitant jouer un rôle majeur dans l'institution. Ainsi le délégué français Pierre Mendès-France protesta sur le sort réservé à la France. Les États-Unis de leur côté se réservèrent une influence considérable dans la nouvelle architecture internationale.

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