Anciens ministres des Finances du Québec : Un aperçu de leur héritage

Il est bien connu qu’au Québec le clivage entre les partis se fait autour de la question nationale et il n’est pas étonnant que la gestion du secteur public diffère peu suivant que le leadership gouvernemental soit assuré par le Parti libéral du Québec ou le Parti québécois. En fait, depuis la Révolution tranquille, il y a consensus sur l’utilisation des leviers étatiques dans la poursuite de trois objectifs fondamentaux : accroître le contrôle québécois des institutions sociales et économiques, promouvoir la présence des francophones à tous les niveaux et profiter de l’effet structurant de l’initiative gouvernementale dans ce pays à bâtir.

Seul l’agencement de ces objectifs semble varier au cours des ans en fonction de l’opportunisme politique, de la personnalité des chefs et de la perception qu’ont les dirigeants « des réformes nécessaires » qu’impose au Québec le contexte politique ou économique international. Même les événements marquants, qu’il s’agisse de la création des grandes institutions du gouvernement Lesage ou de la réduction des salaires des fonctionnaires par le gouvernement Lévesque, de la politique des grappes industrielles du libéral Gérald Tremblay ou du virage ambulatoire du péquiste Jean Rochon, démentent le partage intuitif, en termes de gauche et de droite, que nous faisons de la scène politique québécoise.

Il existe également des raisons structurelles à cette continuité dans la gestion. Les besoins à satisfaire restent sensiblement les mêmes au fil des ans et se prêtent bien (pour le meilleur et pour le pire) à des solutions techniques où la logique prime sur la subjectivité. La permanence de l’État assurée par les fonctionnaires en poste confirme en même temps une situation que les réformes ne peuvent souvent modifier que de façon marginale.

Par ailleurs, le public oublie trop souvent que notre système a érigé de grandes barrières entre les fonctionnaires et les élus. Ces barrières limitent la mainmise des élus sur la cuisine interne des ministères, elles ont pour fonction autant d’éviter le patronage que de contraindre les gestionnaires à rendre des comptes sur l’efficacité de leur travail sans engager immédiatement la responsabilité du ministre.

Au moment d’écrire ces lignes, à la veille des élections générales au Québec, seule la volonté affirmée de Jean Charest, le chef du PLQ, de procéder à une vaste réforme en rupture avec les acquis de la Révolution tranquille semblait menacer de bouleversement ce paysage uniforme. Mais une telle réforme de la fonction publique qui instaurerait dans sa version la plus rigoureuse une obligation de résultats sous peine de sanction, présumément sur le modèle de l’entreprise privée, ne déroge pas à la tendance lourde vers plus de « responsabilisation » et « d’obligation de rendre compte ».

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On peut faire remonter aux années 1970 et 1980 la fascination, au Québec, pour le concept d’imputabilité. La publication, en 1987, du livre de Louis Bernard Réflexions sur l’art de gouverner (ENAP et Québec/Amérique) en a marqué un jalon important.

À partir de son document Avant-projet sur la modernisation de l’appareil public, déposé le 12 septembre 1997, le gouvernement Bouchard a déjà entrepris des discussions avec les syndicats de la fonction publique afin de pousser plus loin ce type de réforme managériale, sans doute avec l’intention de lier ces mesures à la nouvelle ronde de négociations serrées qui s’annonce pour le lendemain des élections. Au-delà de la radicalisation des positions propre au jeu électoral, les deux partis sont encore une fois pratiquement unanimes sur ces questions.

Pour s’en convaincre, il suffit de consulter le site Internet du Conseil exécutif qui, dans ses pages sur la réforme administrative, enveloppe dans une grande suite logique les mesures prises depuis le début des années 1980, sans tenter de départager les mesures libérales des péquistes.

On peut étudier l’administration publique sur trois plans : celui des opérations (questions courantes et techniques), celui de la gouverne (participation des fonctionnaires aux choix collectifs, rapports entre politique et administration), et celui de la société (questions constitutionnelles et symboliques). Dans ce qui suit, nous appliquerons ces distinctions aux approches qu’ont développées les deux partis qui ont occupé le pouvoir au Québec depuis dix ans pour répondre aux questions des institutions administratives, aux employés de la fonction publique et du secteur parapublic, ainsi qu’aux grands dossiers qui retiennent l’attention chaque année : la santé, l’éducation et Hydro-Québec.

Les structures et les processus administratifs

Le traitement de ces questions par le PLQ et le PQ, lorsqu’ils sont au pouvoir, reflète les trois niveaux d’analyse que nous avons retenus. Des exigences opérationnelles poussent les gouvernements à réformer les structures et les processus, mais c’est surtout aux niveaux de la gouverne et du rôle symbolique de l’État qu’elles opèrent. À une exception près, les deux partis au pouvoir ont affiché les mêmes tendances depuis 1985. L’exception concerne la préférence du PQ pour un mode de gouvernement plus systématique que celui manifesté par le PLQ sous Robert Bourassa.

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Au chapitre des structures, le nombre de ministères reste très stable pendant les deux mandats de Robert Bourassa, passant de 24 à 23 (le ministère du Conseil exécutif, celui du premier ministre, compris). C’est Daniel Johnson qui, prenant la relève de Bourassa, transforme cette structure par des fusions qui aboutissent à un total de 17 ministères. Jacques Parizeau garde le même nombre de ministères, tandis que Lucien Bouchard en ajoute deux nouveaux, le ministère du Développement des régions et Affaires autochtones, et celui de la Métropole, tout en redonnant au ministère du Travail son statut de ministère autonome.

Au-delà du nombre de ministères, la marque d’un premier ministre se manifeste dans sa manière de structurer le noyau central du gouvernement, ainsi que dans son style de gestion. Au chapitre des organismes centraux, la tendance, au Québec comme ailleurs, est à leur réduction. Le temps n’est plus au développement planifié de nouvelles interventions étatiques. En période de restrictions budgétaires, les organismes de contrôle prennent le dessus.

À ce titre, les deux partis au pouvoir se ressemblent : les libéraux ont aboli l’Office de planification et de développement, tandis que les péquistes ont intégré l’Office, des ressources humaines au Conseil du trésor. De la sorte, en 1988, il ne reste que le Secrétaire général au ministère du Conseil exécutif et le Conseil du trésor comme organismes de planification, de coordination et de contrôle de l’ensemble de l’administration québécoise. Le souci d’aménagement du territoire ne disparaît pas pour autant, car, parallèlement à la création d’un ministère des Régions, on crée dans chaque Municipalité régionale de comté un Centre local de développement en partenariat avec la MRC, le gouvernement fédéral et des partenaires locaux.

Sur le plan du style de gestion, une différence nette apparaît entre les deux partis. Robert Bourassa était réfractaire à un style de gestion collective : bien qu’il garde la plupart des comités permanents du conseil des ministres de l’ancien gouvernement péquiste, il ne retient pas le plus important de ces comités, celui des Priorités. De retour au pouvoir, Jacques Parizeau le rétablit, et donne un signe de ses intentions en y nommant trois femmes sur six membres, soit Mmes Harel, Marois et Beaudoin. De plus, il nomme sa femme, Lizette Lapointe, conseillère spéciale du gouvernement en matière sociale, rémunérée à même la moitié de son salaire de premier ministre.

Lucien Bouchard manifeste aussi son ouverture aux femmes en conservant ces mêmes trois femmes ministres au Comité des priorités. Il le porte cependant à huit membres sans compter sa propre présidence. Lors de la mutation des sous-ministres, au mois d’avril 1998, six des 14 nouveaux sous-ministres ou sous-ministres adjoints sont des femmes. Nous verrons plus loin que cette politique permet aux femmes de faire des progrès importants au niveau de la haute direction de la fonction publique québécoise.

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Jacques Parizeau avec la Commission sur l’avenir du Québec, Lucien Bouchard avec ses sommets sur les finances publiques et sur l’économie et l’emploi témoignent de l’affection du PQ pour les grandes consultations structurées. Robert Bourassa n’y avait eu recours qu’une seule fois, au lendemain de l’échec de l’Accord du lac Meech en 1990-1991, afin de canaliser les réactions à cet échec par le truchement de la Commission Bélanger-Campeau. Bourassa préférait des consultations ad hoc aux grandes consultations formelles et structurées.

Sur le plan des organismes autonomes relevant des ministères, les ressemblances concernent l’ensemble. Robert Bourassa, en 1985, et Lucien Bouchard, en 1996, ont créé des groupes de travail sur cette question et chacun a proposé des coupures radicales dans un rapport très expéditif. Le sort réservé aux organismes était similaire. Les rapports Fortier et Gobeil de 1986 avaient proposé l’abolition de 86 des 202 organismes. Au début de 1988, on observait une baisse nette de 18 organismes, résultat de 27 abolitions et de neuf créations (L’Année politique 1987-1988, p. 65). Dans les deux années qui suivirent, le gouvernement libéral créa 27 organismes tout en en abolissant cinq, de sorte qu’en 1990, on est de retour à la case de départ avec 204 organismes qui relèvent des différents ministères.

Sept ans plus tard, le Rapport Facal propose de réduire le nombre d’organismes de 204 à 96. À la fin de juin 1998, le nombre d’organismes est en effet ramené à un total de 164. On voit cependant que ce nombre demeure bien loin de l’objectif proposé par le Rapport Facal.

Certains organismes jouent un rôle symbolique particulièrement important. Ainsi, le gouvernement libéral avait aboli la Commission de protection de la langue française, par mesure d’économie disait-il. Sous la direction de Louise Beaudoin au ministère de la Culture, le gouvernement de Lucien Bouchard s’empresse de la rétablir. Par contre, les libéraux avaient créé la Société québécoise de la formation de la main-d’œuvre sur un modèle corporatiste, avec une participation des syndicats et du patronat, en attendant de rapatrier du gouvernement fédéral toute la gestion des programmes dans ce domaine. Lorsque le transfert est réalisé en 1997, sous le Parti québécois, Louise Harel préfère réintégrer cette fonction au ministère de l’Emploi et de la Solidarité, au grand dam des partenaires.

La création, en 1998, de Héma-Québec pour prendre la relève de la Croix-Rouge canadienne dans le contrôle et la distribution du sang au Québec, met bien en évidence la diversité des raisons qui poussent un gouvernement à créer des organismes autonomes. En cette occasion, le Québec fait bande à part, les autres provinces et le gouvernement fédéral optant pour un organisme pan-canadien.

Parmi les organismes appelés à disparaître sous le gouvernement de Robert Bourassa, il y avait plusieurs entreprises publiques. Robert Bourassa avait nommé Pierre Fortier ministre de la Privatisation dès son retour au pouvoir en 1985. Bien que le programme qui s’ensuivit ait eu des dimensions symboliques indéniables, dans les faits, il fut très pragmatique.

De 1986 à 1988, 21 privatisations ont impliqué neuf entreprises publiques pour une valeur de 997 $ millions. Une seule entreprise en compétition avec l’entreprise privée, Madelipêche, fut entièrement privatisée. Pour les autres, il s’est agi de réduire la part des actions de l’État ou de vendre des filiales. C’est ainsi que la Société générale de financement (SGF) a vendu ses actions dans l’entreprise forestière Donahue et que la Société québécoise des transports s’est défaite de Québécair. En somme, au-delà de sa valeur symbolique, le programme de privatisation du PLQ a réussi une « rationalisation incrémentale et nécessaire ».

En 1998, cette rationalisation est poussée plus loin par le gouvernement Bouchard qui regroupe sous la SGF plusieurs sociétés d’investissement, dont SOQUIA, SOQUEM, SOQUIP et Rexfor. La « méga SGF » aura des actifs de 1,4 $ milliard avec lesquels elle devra, sur cinq ans, générer 10 $ milliards d’investissements en partenariat avec l’entreprise privée. Pendant ce temps, la Caisse de dépôts et placements reste la plus grande source d’investissements publics au Québec, avec son actif de 62 $ milliards provenant des contributions de divers fonds de pension. En novembre 1977, le gouvernement péquiste décida de lever la limite des placements en actions à 40 % de son actif. Le « bas de laine des Québécois » est une pièce cruciale dans l’échiquier administratif québécois. Libéraux comme péquistes y ont nommé des partisans à la direction et Jacques Parizeau l’avait inclus dans sa stratégie pour la protection des finances québécoises dans le cas d’un OUI au référendum de 1995.

De retour au pouvoir en 1994, le PQ n’envisage pas de programme de privatisation. Un rapport déposé en juillet 1998 par Jocelyn Tremblay, ancien président de la Société des alcools du Québec (SAQ), recommande d’associer le secteur privé et le Fonds de solidarité de la FTQ à l’embouteillage, sans toucher aux autres fonctions de la SAQ. La recommandation soulève cependant des inquiétudes chez les employés syndiqués de la SAQ, qui y voient un premier pas vers la privatisation de l’ensemble.

En 1998, l’autre forme de privatisation dont on parle est celle d’une partie du système des soins de santé. Bien que, dans la pratique, certains pas aient été franchis (plusieurs médecins ayant commencé à facturer leurs patients pour des services rendus), aucune décision de principe n’a été prise, ni ne figure même à l’ordre du jour politique au cours du dernier trimestre de 1998, soit à l’annonce des élections générales.

Un nouveau type d’organisme naît sous le gouvernement péquiste, mais n’apparaît pas sur les listes d’organismes autonomes du gouvernement. Ce sont les Unités autonomes de service (UAS). Inspirées de l’expérience britannique, ces agences demeurent des unités au sein de leurs ministères respectifs, mais jouissent d’une marge d’autonomie considérable, en retour de laquelle elles doivent rendre des comptes selon les résultats obtenus. Ce système de gestion par les résultats s’applique en 1998 à 15 UAS regroupant 8700 employés ou 15 % de l’ensemble des fonctionnaires. Cette formule est particulièrement bien adaptée aux organismes spécialisés dont l’efficacité s’accommode parfois mal des règles bureaucratiques : à titre d’exemples, le Centre de perception fiscale, la Régie des rentes du Québec, l’Aide financière aux études, Emploi Québec.

Plusieurs voient dans cette forme organisationnelle la voie de l’avenir (coûts minimes pour une efficacité maximale) et souhaitent en tirer tous les enseignements. Le gouvernement péquiste a créé, il est vrai, les UAS.

Étudiant à Sciences Po au sortir de la guerre, Jacques Parizeau, ancien ministre des Finances et premier ministre du Québec, est décédé le 1er juin 2015 à Montréal. Économiste reconnu, haut-fonctionnaire modernisateur, expert en économie et en finances publiques, il a joué un rôle politique de premier plan comme architecte et bâtisseur du Québec moderne.

Élève brillant, Jacques Parizeau fait ses études à HEC Montréal, puis en France à la faculté de droit de Paris et à Sciences Po. Autres grandes figures de sa formation intellectuelle rue Saint-Guillaume, il a suivi les cours d’Alfred Sauvy, de Jean Fourastié et d’André Piatier sur l’opinion économique, le progrès technique et l’analyse économique, ou encore les enseignements de Wilfried Baumgartner et de François Bloch-Lainé en finances publiques. Économiste universitaire, il enseigne pendant plus de vingt ans à HEC Montréal (1955-76 puis 1985-89) dont il dirige l’Institut d’économie appliquée. Il a ainsi supervisé la nationalisation de l’hydroélectricité (1963) et contribué à fonder la Société générale de financement (1962), la Régie des rentes du Québec (1965) et la Caisse des dépôts et de placement du Québec (1965) lors de la Révolution tranquille des années 1960.

Souverainiste, son engagement politique s’incarne dans la cause indépendantiste. Président du conseil exécutif du Parti québécois de 1970 à 1973, il devient chef de ce même parti en 1988. Premier ministre en 1994, il est l’artisan du référendum sur l’avenir du Québec de 1995 et mène campagne en faveur de l’indépendance.

La relation entre la France et le Québec est privilégiée grâce aux liens affectifs qui unissent nos deux peuples. Au niveau gouvernemental et administratif, un dialogue privilégié s'opère, d’État à État, entre la France et le Québec. La France dispose de deux consulats généraux au Québec, l'un à Montréal et l'autre à Québec. La communauté française établie au Québec est estimée à 120 000 personnes, soit plus des deux tiers des Français installés au Canada, selon le consulat.

L’Office franco-québécois pour la jeunesse (OFQJ) demeure un formidable générateur de possibilités. Sur le plan économique, François Legault a raison de vouloir redoubler d’ambition. La France représente le deuxième investisseur au Québec, où il existe plus de 300 filiales d’entreprises françaises. Le gouvernement français s’est montré quant à lui désireux d’accueillir davantage d’étudiants québécois.

La coopération décentralisée, scientifique et universitaire est l’un des points forts de notre relation. L’Institut maritime franco-québécois à Rimouski est un bel exemple de ce que nous pouvons faire en commun. En définitive, la relation entre France et le Québec n’est pas vouée à la banalisation ni au cantonnement à un seul domaine.

Créée en 1968, ouverte à tous sans distinction, l’Association France-Québec regroupe une cinquantaine d’associations en régions et approche les 3000 membres « tombés en amour » avec le Québec. Fondée en 1971, Québec-France compte 2000 membres répartis dans 19 associations régionales. Les collaborations internationales entre cadres dirigeants nourrissent les réflexions sur les enjeux d'administration publique.

La fédération France-Québec / francophonie célébrait son 50e anniversaire, à l’instar de l’Office franco-québécois pour la jeunesse au Québec. La responsabilité me fut confiée d'être le rapporteur de l’atelier. Nous sommes parvenus à des propositions solides. A mon sens, Bernard Landry, ancien Premier ministre du Québec (2001-2003), représentait le meilleur versant du patriotisme, à savoir l’amour des siens. Il a contribué par cet amour et la vivacité de son intelligence à construire le Québec contemporain. Bernard Landry était par ailleurs un amoureux de la France. Nations inséparables par l’histoire, le présent et l’avenir.

Du 8 au 15 juillet 2018, j'ai pris part au PFJA. Cet événement a rassemblé une cinquantaine de personnes et a fait l'objet d'articles de presse. La province du Québec a acquis du jour au lendemain une notoriété planétaire. Cette notoriété s'est amplifiée avec l'Exposition universelle concomitante à Montréal - Expo 67 - 50 ans. Québec sur la carte du monde. Depuis, la société québécoise a affirmé sa singularité et son identité avec force en Amérique du Nord et dans le monde. institutionnelle a constitué un tremplin pour amplifier cet élan. Aujourd'hui, il importe de faire vivre cet héritage et de le faire prospérer.

Dans le domaine de l'environnement, le Québec a joué un rôle majeur à la COP 21 pour rassembler les entités infra-étatiques, les régions et les États fédérés autour d'objectifs communs. En outre, le Québec entretient des relations bilatérales avec 18 pays. Les États-Unis, le Japon et le Mexique sont également des partenaires de longue date. Le gouvernement dispose aussi d'un représentant en Chine.

L'action du Québec à l'international prend différentes formes. Au Royaume-Uni, l’action du Québec se concentre sur les relations politiques, institutionnelles, économiques et culturelles. Québec (ministres, premiers ministres, parlementaires, membres de la famille royale, etc.). Chaque 24 juin, le cœur du Québec bat aussi à Paris.

Les villes s’épaulent beaucoup et se constituent en réseaux. Ce positionnement résulte de sa composition : 120 communautés culturelles vivent en relative harmonie à Montréal. Rareș - vivent en français sous la bannière du Québec et contribuent à la francophonie nord-américaine !

Jeune député de Lac-Saint-Jean élu à 30 ans, Alexandre Cloutier a été ministre délégué aux Affaires intergouvernementales de 2012 à 2014, au sein du gouvernement de Pauline Marois. Il a la double nationalité canadienne et française.

Bâtisseur du Québec, il contribua à sa projection hors de ses frontières. Vice-rectrice associée à la langue française et à la Francophonie, Monique Cormier gère la politique linguistique de l'Université de Montréal et valorise la langue française sur le campus. Pierre Fitzgibbon a occupé le ministère le plus puissant du gouvernement de François Legault.

Elle a pour la littérature québécoise et française une incorrigible passion qui la mène des falaises de Gaspésie aux rives de Seine avec la même aisance et une pareille bonne humeur. Lorsque l'on parle de la France à M. Denis Coderre, ses yeux pétillent.

À l'issue du vote, qui s'est tenu du 13 au 15 mai 2015, Pierre Karl Péladeau a été élu chef du parti.

Note: Le tableau sera complété avec les informations spécifiques sur les ministres des Finances du Québec.

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