Fonctionnement de la péréquation CVAE et travaux du Comité des finances locales (2010)

Les collectivités territoriales bénéficient de ressources dont elles peuvent disposer librement dans les conditions fixées par la loi. La loi prévoit des dispositifs de péréquation destinés à favoriser l’égalité entre les collectivités territoriales. La péréquation se définit comme une répartition égalitaire de charges ou de moyens. Concernant les collectivités territoriales, ce terme désigne un mécanisme de redistribution des ressources. On parle aussi de péréquation territoriale.

Objectifs et principes généraux de la péréquation

La péréquation consiste à limiter les disparités de ressources entre collectivités par rapport aux charges qu’elles doivent supporter. La péréquation permet de respecter deux grands principes de la décentralisation. D’une part, elle assure à toutes les collectivités, même les plus défavorisées, les moyens de financer ses charges. La péréquation est donc nécessaire à l’autonomie financière des collectivités. D’autre part, la péréquation a pour but de favoriser l’égalité et la cohésion entre les territoires.

La péréquation a été constitutionnalisée au cours de « l’acte II » de la décentralisation, qui s’est déroulé entre 2003 et 2007. La péréquation est un principe constitutionnel, depuis la révision du 28 mars 2003. Aux termes de l’article 72-2 de la Constitution, « la loi prévoit des dispositifs de péréquation destinés à favoriser l’égalité entre les collectivités territoriales ». La Constitution prévoit 3 formes d’égalité : entre les citoyens, entre les femmes et les hommes, et, à l’article 72-2, entre les collectivités territoriales.

Types de péréquation : verticale et horizontale

Deux types de péréquation sont distingués : la « péréquation verticale » consiste pour l’Etat à moduler ses dotations aux collectivités territoriales pour avantager celles qui ont de faibles ressources propres et/ou de fortes charges ; la « péréquation horizontale » consiste à attribuer des ressources supplémentaires à ces collectivités défavorisées en prélevant une partie des ressources des collectivités dont la situation est plus favorable.

La péréquation verticale (10,2 Md€) est réalisée principalement par l’attribution d’une partie de la « dotation globale de fonctionnement » (DGF), qui constitue le plus important concours financier de l’Etat aux collectivités territoriales. La part dite forfaitaire (10,8 Md€ en 2025) est calculée sur la base de critères différents selon les catégories de collectivités. Pour les communes et EPCI depuis 2015, il s’agit d’une dotation unique qui consolide plusieurs dotations « forfaitaires » antérieures.

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La péréquation horizontontale a été largement développée depuis 2010. À l’instar du Fonds de solidarité de la région Île-de-France (FSRIF), des fonds de péréquation par niveau de collectivité ont été créés : le Fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales (FPIC), le Fonds national de péréquation de la CVAE des départements, le Fonds national de péréquation des ressources des régions.

La CVAE et la création d’un fonds départemental de péréquation (contexte 2010)

La réforme de la taxe professionnelle a profondément modifié le panier des ressources des collectivités, leur distribution sur le territoire ainsi que la redistribution des perspectives de croissance. La réforme de la taxe professionnelle en 2010 s’est traduite par une augmentation des inégalités dans les ressources propres des collectivités locales, des dispositifs de péréquation entre collectivités locales, dits « péréquation horizontale », se sont développés. Les départements et les régions sont les catégories de collectivités les plus impactées par la réforme du fait de la quasi disparition du levier de taux pour l’un et la suppression totale pour l’autre.

Le fonds de péréquation de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) allouée aux départements est l’un des dispositifs de péréquation horizontale créés à la suite de la réforme de la fiscalité directe locale afin de redistribuer une fraction des ressources fiscales entre ces collectivités. Ce dispositif, alimenté par 2 types de prélèvements sur la CVAE des départements, a été profondément modifié en 2013 et ajusté lors de la loi n° 2017-1837 de finances pour 2018.

La loi n° 2022-1726 du 30 décembre 2022 de finances pour 2023 supprime ce fonds de péréquation en 2023. La loi de finances pour 2023 a prévu une suppression de la contribution sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) sur 2 ans.

Le fonds départemental de péréquation pour les droits de mutation à titre onéreux (DMTO) : genèse et évolutions législatives 2010-2012

Suite à la réforme de la taxe professionnelle adoptée par la loi de finances pour 2010, les droits de mutation à titre onéreux, composés des droits d’enregistrement et de la taxe sur les publicités foncières prévus à l’article 1594-A du code général des impôts (CGI), deviennent la première ressource fiscale des départements. Cette recette est très inégalement répartie sur le territoire avec une dynamique elle-même très différenciée.

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La loi de finances pour 2010, modifiée par celle pour 2011, a introduit la création d’un fonds de péréquation des droits d’enregistrement départementaux pour réduire les écarts que montrent les premières simulations. L’article 78 de la loi de finances pour 2010 prévoyait que, à compter de 2011, les ressources du fonds devaient être constituées, chaque année, par la moitié de la hausse du produit départemental des droits de mutation excédant, le cas échéant, deux fois le taux d'inflation prévisionnelle associé à la loi de finances de l'année.

Les premières simulations fournies montraient deux effets pervers du dispositif proposé : ce ne sont pas les départements riches en DMTO qui sont prélevés mais ceux dont la croissance est la plus élevée ; risque de grande variabilité du fonds résultant de la volatilité de la ressource fiscale sous-jacente. Afin d’éviter que les départements dont le produit par habitant est faible soient contributeurs, le Sénat a donc amendé le dispositif pour prévoir que seuls pourraient être contributeurs les départements disposant d’un produit de DMTO supérieur au produit moyen par habitant des DMTO de l’ensemble des départements.

La commission mixte paritaire a adopté une solution de compromis consistant à ce que les prélèvements ne soient opérés que si le montant des DMTO par habitant est supérieur à 75% de la moyenne nationale du montant par habitant des DMTO. Cette solution devait permettre de trouver un équilibre entre la non-pénalisation des départements les moins riches en DMTO et la nécessité de procurer aux fonds les recettes nécessaires à son fonctionnement.

Pour le prélèvement, le projet de loi initial modifiait l’article 78 de la loi de finances pour 2010 en instaurant un dispositif de lissage consistant à ne plus prendre en compte la croissance annuelle des DMTO par rapport au montant des recettes de l'année précédente mais la moyenne des recettes de DMTO du département au titre des cinq années précédentes. L’Assemblée nationale a adopté deux amendements modifiant substantiellement le dispositif : le premier propose de lisser sur une moyenne de 2 ans ; le second vise à répartir 1/3 des montants au prorata du rapport entre la population du département et celle de l'ensemble des départements bénéficiaires et 2/3 des montants au prorata du rapport entre le potentiel financier par habitant du département et celui de l'ensemble des départements.

Le Sénat reprend la solution consistant à comparer chaque année le montant des DMTO non pas à leur montant l’année précédente mais à une moyenne de trois ans afin d’éviter un trop fort accroissement du prélèvement. La commission mixte paritaire vote l’article selon la proposition retenue par le Sénat en reprenant le lissage de deux années proposé par l’Assemblée nationale pour le prélèvement.

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Le fonds de péréquation des droits de mutation a atteint 440 M€ de prélèvement brut en 2011 (6% des DMTO) soit 335 M€ en net, les départements pouvant être contributeurs ou bénéficiaires. Le dispositif de prélèvement et de reversement issu de la loi de finances pour 2011 présentait toutefois trois principaux inconvénients : il ignore totalement la différence des charges réellement supportées ; le prélèvement étant fondé sur un indicateur partiel de richesse (DMTO), certains contributeurs affichent un potentiel financier inférieur à certains bénéficiaires ; le dispositif avantage les départements ruraux, les moins peuplés, au détriment des urbains.

Critères et indicateurs de la péréquation : potentiel fiscal et potentiel financier

Le principal indicateur de ressources est le « potentiel financier », qui a remplacé le « potentiel fiscal ». Le potentiel financier correspond à l’addition du potentiel fiscal et de la part forfaitaire de la DGF. Le potentiel fiscal est mesuré grâce à 2 composantes : on applique les taux moyens nationaux d’imposition aux bases fiscales de la collectivité. Le calcul de ce produit potentiel est complexe.

Il n’existe pas de définition des objectifs de la péréquation entre les collectivités locales plus précise que les dispositions de la Constitution et les considérants du Conseil constitutionnel. La péréquation financière ne s’accompagne pas d’une définition claire des objectifs qui lui sont assignés. Elle repose sur un ensemble de dispositifs dont la cohérence globale n’est pas assurée et qui s’ajoutent les uns aux autres par sédimentation.

Les sommes prélevées ou attribuées au titre de la péréquation sont calculées à partir d’un certain nombre d’indicateurs de ressources et de charges. Pour les charges, on prend en compte, de manière générale, la superficie, la population, et la géographie (caractère urbain ou rural). Ces critères sont ensuite ajustés en fonction de compétences de chaque collectivité. Pour les communes, il s’agit du revenu par habitant et du pourcentage de logements sociaux. Pour les départements, les critères majeurs sont le nombre de bénéficiaires sociaux, ainsi que le kilométrage de voirie. Pour les régions, il s’agit des lycées et de la formation professionnelle.

Limites, incitations et effets pervers

Ces dispositifs de péréquation sont nombreux et complexes - il en existe pas moins de treize. Pour autant, d’après le dernier rapport de la Cour des comptes sur les finances publiques locales, ils ont une « efficacité difficilement mesurable et largement perfectible ». La péréquation financière telle qu’elle est conçue aujourd’hui est-elle la solution appropriée pour compenser les inégalités entre les territoires ?

La péréquation financière entre les collectivités locales se heurte en permanence à deux difficultés majeures : l’identification scientifique des inégalités et les critères de répartition du fonds. Sur le premier point, on a essayé le potentiel fiscal, le potentiel financier, l’indice synthétique de ressources et de charges ; sur le second : l’indice synthétique de charges, l’indice synthétique de ressources, l’ajustement du montant du fonds dans le temps. L’autre écueil, et non des moindres, auquel est confrontée la péréquation est le processus de décision politique lié à la répartition des fonds. Face aux risques politiques d’application de critères réellement discriminants, les jeux d’acteurs au Parlement conduisent à l’atténuation des critères de distinction, voire à la mise en place ou à la perpétuation de dispositifs de lissage qui, in fine, annulent l’effet péréquateur attendu.

Comme la redistribution entre les ménages, la réduction des inégalités entre les collectivités territoriales peut toutefois être source d’inefficacités en diminuant les incitations à l’effort. Si l’accroissement du potentiel financier résultant d’une amélioration des services rendus est trop fortement compensé par une perte de ressources au titre de la péréquation, l’incitation à améliorer les services rendus peut être insuffisante.

Évaluations et recommandations issues des travaux et rapports (CFL, Cour des comptes, IGF/IGA)

Il apparaît que la dispersion des potentiels financiers par habitant, avant dotations, est plus forte pour les communes (indice de Gini de 0,27) que pour les départements et régions (0,12). La péréquation a néanmoins bien pour effet de réduire les inégalités pour tous les niveaux de collectivité, mais les effets péréquateurs de la part forfaitaire de la DGF sont plus importants que ceux de sa part spécifiquement destinée à la péréquation. Ce résultat traduit surtout le montant réduit et un mauvais ciblage des dispositifs qui constituent cette part dite péréquatrice.

Un rapport de la Cour des comptes de novembre 2016 montre que la part forfaitaire de la DGF, rapportée au nombre d’habitants, est très inégalement répartie car elle cristallise des dotations historiques très anciennes. La loi de finances pour 2016 a prévu une réforme de la DGF visant à réduire les dotations qui reflètent des droits anciens des collectivités pour renforcer celles qui ont un impact véritablement péréquateur, mais sa mise en œuvre a été reportée.

La Cour des comptes, dans son rapport sur les finances locales d’octobre 2014, note que « la péréquation financière ne s’accompagne pas d’une définition claire des objectifs qui lui sont assignés. Elle repose sur un ensemble de dispositifs dont la cohérence globale n’est pas assurée et qui s’ajoutent les uns aux autres par sédimentation ». On peut ajouter que cet ensemble de dispositifs est devenu illisible.

Aspects pratiques : mise en place, lissage et rôle du Comité des finances locales (CFL)

Le rôle du CFL est renforcé par la capacité de procéder à un écrêtement du complément de garantie des départements : l’article permet au CFL, s’il le souhaite, de majorer les montants consacrés à la péréquation en minorant parallèlement le complément de garantie des départements. Le CFL peut, par exemple, décider de mettre en réserve des ressources excédentaires d’un fonds pour une année moins favorable afin de stabiliser les ressources du fonds national de péréquation des DMTO.

Des mécanismes de lissage (moyennes sur 2, 3 ou 5 ans) ont été introduits pour stabiliser les prélèvements fondés sur des ressources volatiles telles que les DMTO ou la CVAE. Le besoin de simulations et d’analyses techniques détaillées a été souligné à de nombreuses reprises au cours des débats parlementaires et des auditions.

Confrontation des visions : critiques académiques et propositions alternatives

Au-delà des difficultés techniques pour trouver les bons outils de péréquation, certains remettent en cause la pertinence même de la péréquation. L’économiste Laurent Davezies estime qu’il ne faut pas chercher à rétablir l’équité territoriale mise à mal par la mondialisation. Il remarque en effet que la croissance d’un territoire (et, partant, sa richesse) ne profite pas nécessairement à ce territoire (ni à sa population), et n’aboutit donc pas systématiquement à son développement. Il serait dès lors contre-productif de vouloir ponctionner des richesses sur un territoire dont la population n’est pas nécessairement aisée, alors surtout que le développement de ce territoire pourrait tirer vers le haut les autres alentour.

À l’inverse, certains territoires peu productifs, à dominante résidentielle, bénéficient de ressources importantes captées de l’extérieur (revenus publics, transferts sociaux…) sans participer à la croissance économique globale de la France. Le géographe Jacques Lévy résume ce paradoxe du débat sur la péréquation financière : « Le discours sur l’égalité des territoires se traduit souvent par l’inégalité des habitants ». La seule péréquation qui semble intéressante est celle qui repose sur des territoires aux frontières adaptées pour tenir compte de la réalité des transferts financiers entre zone productive et résidentielle.

Exemple de cas local

La situation de la communauté d’agglomération de Plaine Commune est à ce titre édifiante. Celle-ci se caractérise aujourd’hui par un fort développement économique poussé par un foncier abordable et par la proximité de Paris. Certains élus dénoncent que des dispositifs nationaux de péréquation peuvent conduire à des effets incohérents lorsque des territoires accueillent beaucoup d’entreprises mais sont caractérisés par une population pauvre.

Bilan synthétique et pistes d’amélioration proposées dans les travaux

• La péréquation réduit les inégalités mais ses outils sont nombreux, complexes et parfois mal ciblés.
• La part forfaitaire de la DGF joue un rôle péréquateur souvent supérieur à celui des dotations explicitement destinées à la péréquation.
• Il faut des objectifs définis et mesurables : réduction de l’écart-type, du coefficient de Gini, objectifs sur la part des collectivités en dessous d’un seuil de référence.
• Les indicateurs (potentiel fiscal, potentiel financier, indices synthétiques) doivent être clarifiés et stabilisés afin de rendre la péréquation plus lisible et prévisible.
• Des mécanismes de lissage et de fonds de réserve peuvent atténuer la volatilité des recettes issues des DMTO ou de la CVAE.
• Il conviendrait de préserver les incitations à l’effort local en concevant une péréquation qui n’annule pas complètement les gains liés à l’attractivité et à la bonne gestion.

Tableau récapitulatif (extraits thématiques)

La réforme de la taxe professionnelle rend dès lors indispensable l’instauration parallèle de mécanismes correcteurs des nouvelles inégalités engendrées. La péréquation doit évoluer vers plus de simplicité, des objectifs clairs et des indicateurs stabilisés pour concilier justice territoriale et incitations locales.

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