Les Sources de Financement de la Protection Sociale en France

Le financement de la protection sociale en France est un sujet complexe, en constante évolution. Ses ressources sont principalement constituées d’impôts et de cotisations sociales. Depuis quelques années, la part de ces différentes ressources dans le financement de la Sécurité sociale évolue.

Les Cotisations Sociales

Les cotisations sociales sont des versements obligatoires effectués par les non-salariés, les employeurs et leurs salariés pour acquérir des droits à des prestations sociales. Elles restent la première source de financement, bien que leur poids diminue. En 2023, elles représentaient 57 % du financement, contre 64 % en 2014.

Dans une logique d’assurance, dite également « contributive », les prestations doivent être financées par des prélèvements sur les revenus d’activités qu’elles remplacent, ce qui est la caractéristique principale des cotisations sociales. Par ailleurs, les régimes de retraite fonctionnent en France par répartition, ce qui signifie que les pensions versées aux retraités d’aujourd’hui doivent être financées par les cotisations des actifs d’aujourd’hui.

En contrepartie, ces actifs doivent être assurés de recevoir à leur retraite une pension en rapport avec leurs cotisations. L’équilibre des régimes par répartition est brouillé et le « lien social » qu’ils créent entre les générations est distendu si une part importante mais mal identifiée des prestations n’a pas de lien avec les cotisations car elle relève de la solidarité.

Répartition des sources de financement de la protection sociale en France.

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Le Financement Fiscal

Le financement fiscal constitue une part croissante des ressources de la Sécurité sociale. Les « impôts et taxes affectés » sont des ressources fiscales affectées au financement des prestations sociales ou au financement de dépenses spécifiques, incluant les impôts sur le revenu et le patrimoine.

En effet, on assiste à une diminution du poids des cotisations sociales et à une augmentation de la part des ressources fiscales, liée notamment à la montée en puissance de la contribution sociale généralisée (CSG) et de la contribution pour le remboursement de la dette sociale (CRDS).

La Contribution Sociale Généralisée (CSG)

La contribution sociale généralisée (CSG) est un impôt destiné à financer l’assurance maladie, les prestations familiales et le Fonds de solidarité vieillesse (FSV). Créée par la Loi de finances du 28 décembre 1990, elle est due par tous les résidents en France. Elle est prélevée à la source sur la plupart des revenus, à l’exception des prestations sociales et familiales.

La Contribution pour le Remboursement de la Dette Sociale (CRDS)

La contribution pour le remboursement de la dette sociale (CRDS) a été créée en 1996 afin de résorber l’endettement de la Sécurité sociale. Son taux est de 0,50 %. Elle s’applique à l’ensemble des revenus d’activité et de remplacement, des revenus du patrimoine et des placements ainsi que sur la vente de métaux précieux, de bijoux et sur les jeux de hasard.

Comprendre le financement de la protection sociale

Évolution des Dépenses et Déficits

Sous l’effet de facteurs multiples (augmentation de l’espérance de vie, amélioration des prestations…), les dépenses sociales ont, depuis vingt ans, progressé plus vite que la production nationale. En 2023, les dépenses nettes de Sécurité sociale représentaient 601,9 milliards d’euros pour le régime général et du fonds de solidarité vieillesse.

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Le déficit de la Sécurité sociale est un sujet récurrent depuis plus de vingt ans. Les différents gouvernements en place ont tenté par diverses mesures de revenir à l’équilibre. Les déficits se sont réduits au cours de la période 2010-2018. En 2018, le déficit du régime général de la Sécurité sociale n’était plus que de 1,2 milliards d’euros (un montant divisé par 18 par rapport à 2010).

La baisse constante des déficits de la Sécurité sociale a néanmoins été inférieure aux prévisions de l’État. Par exemple, en 2017, le gouvernement tablait sur un déficit de 400 millions d’euros. L’irruption de la pandémie de Covid-19 a rendu illusoire tout retour des comptes de la Sécurité sociale à l’équilibre avant de nombreuses années. Du fait des dépenses supplémentaires et de la baisse des recettes enregistrées en 2020, le déficit de la Sécurité sociale a atteint 39,7 milliards d’euros.

La Loi de Financement de la Sécurité Sociale (LFSS)

Depuis la révision constitutionnelle du 22 février 1996, le Parlement vote chaque année une loi de financement de la Sécurité sociale (LFSS). Elle a pour objet de déterminer les « conditions générales de son équilibre financier », de fixer ses « objectifs de dépenses » en fonction de ses « prévisions de recettes ».

Les lois de financement peuvent concerner l’exercice à venir ou bien rectifier l’exercice en cours. La LFSS fixe aussi les plafonds d’emprunts de trésorerie que peuvent souscrire les organismes de Sécurité sociale. La LFSS inscrit les prévisions dans un cadre pluriannuel et introduit une démarche « objectifs-résultats » sur le modèle des lois de finances.

La loi de financement est proposée par le gouvernement au plus tard le 15 octobre de chaque année.

La Dette Sociale

Depuis quelques années, la « dette sociale » qui correspond à l’accumulation des déficits successifs de la Sécurité sociale, pèse lourdement sur l’équilibre des comptes sociaux. Cette dette est apurée par la Caisse d’amortissement de la dette sociale (CADES).

Infographie sur la Sécurité Sociale en France.

Réflexions sur l'Évolution du Financement

Les ordonnances d’octobre 1945 qui ont créé la sécurité sociale auront bientôt 80 ans et il est temps de revoir son financement. Dans son rapport d’octobre 2022 sur la sécurité sociale, la Cour des comptes observait en effet qu’elle avait connu depuis sa création « des transformations de grande ampleur qui se sont accompagnées d’une complexification et d’une instabilité croissante de ses circuits de financement. Ses comptes ont perdu, de ce fait, en clarté et en cohérence ».

Le débat actuel sur le « vrai déficit » des régimes de retraite en est une nouvelle illustration. La Cour soulignait « l’intérêt d’une révision en profondeur de la structure des recettes de ses différentes branches ».

En 1945, la sécurité sociale a été conçue en France sur un modèle essentiellement « bismarckien » d’assurance. Les prestations étaient financées par des cotisations sociales dont elles dépendaient fortement, au moins dans la mesure où le paiement de cotisations était une condition nécessaire pour en bénéficier. Dans un tel modèle, les gestionnaires des régimes doivent équilibrer les prestations et les cotisations et, si un déficit apparaît, augmenter le taux des cotisations ou réaliser des économies sur les prestations.

L’assurance maladie a ensuite été étendue à tous les résidents (la couverture maladie universelle résulte d’une loi de 1999), et les allocations familiales ont été modulées selon les revenus (loi de financement de la sécurité sociale pour 2015) dans une logique de solidarité « beveridgienne ».

Le financement de l’assurance maladie a été en partie adapté avec la création et le développement de la CSG en substitution des cotisations sociales salariales, mais pas totalement puisque les cotisations sociales patronales ont été maintenues. Des clarifications partielles ont été opérées avec, par exemple, la création du fonds de solidarité vieillesse (FSV) qui a permis d’isoler certaines des prestations de retraite relevant d’une logique de solidarité (validations de trimestres au titre des périodes de chômage par exemple) et de les financer par l’impôt (la CSG principalement).

La sécurité sociale a ainsi évolué vers un modèle beveridgien, où les prestations doivent en principe être financées par l’impôt et par l’État, ce qui est le cas au Royaume-Uni et dans les pays scandinaves. Dans le système français actuel, les éléments d’assurance et de solidarité sont toutefois mêlés, souvent indistinctement, et l’équilibre des comptes de la sécurité sociale dépend fortement des taxes affectées et du partage des dépenses de solidarité entre les régimes sociaux et l’État (voire les collectivités locales).

En 2023, la part des cotisations sociales dans le financement de la sécurité sociale n’est plus que de 48 % (contre 90 % à la fin des années 1980) hors cotisations de l’État employeur. En annexe I figure un schéma de l’usine à gaz budgétaire constituée par les canaux d’affectation des impôts à la sécurité sociale (la Cour des comptes en a recensé 40) tels qu’ils apparaissent en annexe au projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2023.

Compensation des Exonérations de Cotisations Sociales

Les modifications apportées au fil des années à ces circuits de financement ont toutefois généralement des justifications, la principale étant de s’adapter à l’évolution des exonérations de cotisations sociales décidées par l’État. Le champ de cette compensation a été progressivement étendu, des exonérations au sens strict vers les réductions de cotisations et les abattements d’assiette.

Ses modalités ont surtout fortement varié au cours du temps. La compensation a pris la forme de crédits budgétaires de l’État, d’affectation d’impôts ou de transferts de dépenses de la sécurité sociale à l’État. Elle a pu correspondre à une compensation à l’euro près, calculée ex ante ou ex post et tenant parfois compte du surplus de recettes résultant pour la sécurité sociale des créations d’emplois induites par ces exonérations ou encore à l’affectation d’un impôt ou d’une fraction d’un impôt « pour solde de tout compte » (cf. rapport de 2018 du Haut Conseil du financement de la protection sociale).

En se limitant aux douze dernières années, le coût du pacte de responsabilité et de solidarité de 2014 (allègements de cotisations patronales) a été surtout compensé par la prise en charge par le budget de l’État de certaines aides au logement. Le produit de la CSG a ensuite fortement augmenté en 2018, en partie en contrepartie de la baisse du taux des cotisations salariales, et sa répartition entre affectataires a été profondément modifiée.

La hausse du produit de la CSG pour la sécurité sociale en 2018 a conduit l’Etat à réduire la part de la TVA affectée à la CNAM. L’ACOSS s’est vu affecter une fraction de la TVA pour compenser l’Unedic à l’euro près de la perte de ses cotisations salariales.

Logiques d'Assurance et de Solidarité

La protection sociale recouvre deux types de prestations : les premières, dans une logique d’assurance, remplacent des revenus d’activité qui ne peuvent plus être perçus (pensions de retraite…) ou constituent des remboursements de charges (famille, santé…) au profit des seuls assurés ; les deuxièmes, dans une logique de solidarité, permettent à tous les citoyens, ou seulement aux plus modestes, d’accéder à des services en fonction de leurs besoins ou de disposer de revenus minimaux, indépendamment des cotisations et des impôts qu’ils ont payés.

Les prestations sociales relevant d’une logique de solidarité, quel que soit le régime, devraient être financées par l’impôt et donc par l’État dans le cadre des lois de finances. Les cotisations sociales affectées aux branches famille, maladie et autonomie de l’ensemble des régimes, qui sont désormais seulement patronales, devraient donc être remplacées par des impôts dont la nature devrait correspondre aux taxes sur les produits dont la consommation nuit à la santé (tabacs et alcools), à la CSG et à la TVA.

L’impôt sur le revenu est également envisageable si une plus forte redistribution semble souhaitable. Les autres taxes affectées aujourd’hui à ces branches devraient être conservées par l’État. Le taux de TVA serait majoré pour compenser la perte des cotisations sociales patronales aujourd’hui affectée à ces branches dans une logique de « TVA sociale » (cf.

En régime permanant, le montant des impôts affectés à chacune de ces trois branches devrait être fixé par la loi de financement de la sécurité sociale puis ajusté en cours d’exercice de sorte que les recettes de ces branches soient égales aux objectifs de dépenses fixées dans la loi de programmation pluriannuelle des finances publiques. En conséquence, leur déficit comptable traduirait un écart entre les dépenses constatées et les dépenses prévues par cette loi de programmation.

L’assurance vieillesse et le régime des accidents du travail et maladies professionnels, qui serait étendu aux indemnités journalières d’assurance maladie, devraient être financés par des cotisations sociales et par le forfait social.

Le solde de la branche retraite permettrait alors de vérifier que le principe de base d’un régime par répartition - le montant total des pensions est égal au montant total des cotisations - est respecté. S’il ne l’était pas, un ajustement des cotisations ou des prestations serait nécessaire.

Pour bien distinguer ces deux composantes des pensions, la comptabilité de la caisse nationale d’assurance vieillesse devrait comporter deux sections : la première enregistrerait les pensions versée à partir de l’âge minimal et résultant d’une liquidation sur la base de 50 % du salaire moyen des 25 meilleures années avec proratisation selon le nombre de trimestres cotisés, en dépenses, ainsi que les cotisations, en recettes ; la deuxième enregistrerait les pensions versées avant l’âge minimal de droit commun et les majorations résultant d’une logique de solidarité, en dépenses, ainsi que les impôts affectés, en recettes.

Ces impôts affectés devraient être limités à la CSG et à la TVA. Comme pour les branches maladie, famille et autonomie, le montant affecté à la section de solidarité de la caisse d’assurance vieillesse devrait être fixé en loi de financement et ajusté en cours d’exercice pour que les recettes de cette section soient égales à son objectif de dépenses en euros.

En résumé, la sécurité sociale reposait en 1945 sur un modèle bismarckien, où les prestations dépendent des cotisations et où celles-ci doivent équilibrer les prestations. Elle a évolué vers un modèle beveridgien où, dans une logique de solidarité, les prestations dépendent des besoins (maladie) et peuvent être modulées selon les revenus (allocations familiales). Aujourd’hui, les dispositifs d’assurance et de solidarité sont souvent indistinctement mêlés.

Le solde des comptes de la sécurité sociale et de chacune de ses branches dépend du partage des impôts affectés entre l’État et ces branches. Or ce partage est devenu financièrement déterminant (les cotisations ne constituent désormais plus que 48 % des recettes de la sécurité sociale), incompréhensible et très instable.

Les remboursements d’assurance maladie, les prestations familiales et celles de la branche autonomie relèvent de la solidarité et devraient être financés par des impôts : la CSG, la TVA et les taxes sur les produits nocifs à la santé (ou des transferts de l’État eux-mêmes financés par des impôts). Le montant des impôts affectés à ces branches devrait être fixé de sorte que leurs recettes totales soient égales aux objectifs de dépenses qui leur sont assignés par la loi de programmation des finances publiques.

Les pensions de retraite, les indemnités journalières pour maladie et les indemnités d’accidents du travail relèvent d’une logique assurantielle et devraient être financées par des cotisations sociales. Prestations et cotisations devraient être strictement équilibrées.

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