Statut juridique et fonctionnement des intercommunales en France
En France, l'intercommunalité désigne le groupement volontaire de communes au sein d'établissements publics pour la mise en commun d'une ou plusieurs compétences. Par raccourci, on parle aussi d’une intercommunalité pour désigner à la fois un établissement public de coopération intercommunale (EPCI), c’est-à-dire l’instance qui administre le regroupement de communes, et le territoire correspondant.
Origines et objectifs de l’intercommunalité
C’est pour pallier des difficultés structurelles que, dès la fin du XIXe siècle, les premières formes d’intercommunalité technique ont encouragé les communes à s’associer pour répondre aux besoins d’équipement du territoire (électrification, adduction d’eau, assainissement, voirie...).
Sous la Ve République, des formules institutionnelles plus ambitieuses ont vu le jour pour accompagner le processus d’urbanisation et d’aménagement du territoire : les Syndicats Intercommunaux à Vocation Multiple (Sivom) et les districts sont instaurés en 1959. Les premières Communautés urbaines sont créées dès 1966.
La loi Chevènement (12 juillet 1999) instaure le cadre institutionnel que l’on connaît aujourd’hui, en amplifiant le mouvement par la création d’une nouvelle catégorie juridique, la Communauté d’agglomération, et en définissant les règles actuelles du fonctionnement des institutions communautaires à fiscalité propre.
La loi du 16 décembre 2010 consacre l’intercommunalité en imposant sa généralisation par le rattachement des dernières communes isolées. Il s’agit d’améliorer les collaborations entre les intercommunalités et les collectivités territoriales et de rationaliser les mutualisations des compétences et des moyens.
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Principes généraux du statut juridique des EPCI
Les établissements publics de coopération intercommunale reçoivent des compétences d’attribution transférées par les communes membres. On distingue l’intercommunalité de service représentée par les syndicats de communes et l’intercommunalité de projet qui constitue la forme la plus intégrée de l’intercommunalité représentée par les EPCI à fiscalité propre.
Les compétences des EPCI sont régies par le principe de spécialité et par celui d’exclusivité. En application du principe de spécialité qui régit tous les établissements publics, un EPCI ne peut intervenir que dans le champ des compétences qui lui ont été transférées (principe de spécialité fonctionnelle) et à l’intérieur de son périmètre (principe de spécialité territoriale). En vertu de ce principe, un EPCI ne peut donc intervenir, ni opérationnellement ni financièrement, dans le champ de compétences que les communes ont conservées.
En application du principe d’exclusivité, les EPCI sont par ailleurs les seuls à pouvoir agir dans les domaines se rattachant aux compétences qui leur ont été transférées. Toutefois, ce principe ne leur interdit pas de confier l’exercice de certaines de leurs compétences à un syndicat mixte à condition que le périmètre du syndicat inclut en totalité le périmètre communautaire après création du syndicat ou adhésion de la communauté.
Les communes sont totalement dessaisies des compétences ainsi transférées et ne peuvent plus intervenir dans ces domaines (CE Commune de Saint-Vallier 1970). Elles ne peuvent pas plus opérer un transfert de ces compétences au profit d’un autre EPCI, sauf : - à les reprendre préalablement à l’EPCI auquel elles sont liées ; - à titre dérogatoire, à ce que l’EPCI nouvellement doté de la compétence se substitue à la commune dans le syndicat dont la commune était membre.
Types d’établissements intercommunaux
Les syndicats intercommunaux et les syndicats mixtes constituent la forme la plus souple de la coopération intercommunale. Aucune compétence n’est obligatoire pour eux. A l’inverse, les EPCI à fiscalité propre détiennent obligatoirement certaines compétences fixées par le législateur.
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Les syndicats intercommunaux
Le syndicat de communes (ou syndicat intercommunal) est un établissement public de coopération intercommunale de forme associative, associant des communes en vue d'oeuvres ou de services d'intérêt intercommunal (articles L5212-1 et suivants du CGCT). Il peut être créé pour une durée de vie limitée.
Le syndicat intercommunal à vocation unique (SIVU) est un établissement public de coopération intercommunale. L’objet du SIVU est limité à une seule oeuvre ou un seul service d’intérêt intercommunal : c’est un syndicat dit spécialisé. Le syndicat intercommunal à vocation multiple (SIVOM) a un objet qui comprend plusieurs vocations. Juridiquement, la loi n’opère pas de distinction entre les syndicats poursuivant un objet unique et les syndicats à vocation multiple.
Bien que soumis aux règles applicables aux établissements publics de coopération intercommunale et aux syndicats de communes, les syndicats mixtes ne sont pas, au sens propre, des établissements publics de coopération intercommunale, ces derniers ayant vocation à regrouper exclusivement des communes. Les syndicats mixtes sont des établissements publics locaux sans fiscalité propre. Leurs ressources sont constituées de participations des membres adhérents déterminées suivant une clé de répartition librement arrêtée.
Les EPCI à fiscalité propre : CC, CA, CU, Métropoles
La communauté de communes (CC) a été créée par la loi n°92-125 du 6 février 1992 relative à l’administration territoriale de la République modifiée par la loi n° 99-586 du 12 juillet 1999 et la loi n° 2004-809 du 13 août 2004. La communauté de communes est un établissement public de coopération intercommunale regroupant plusieurs communes d'un seul tenant et sans enclave (articles L5214-1 et suivants du CGCT). Cet EPCI constitue la formule la plus simple et la plus souple de coopération intercommunale à fiscalité propre. Réservé au milieu rural et petit urbain, il ne comporte pas de seuil démographique.
La communauté d’agglomération (CA), créée par la loi n°99-586 du 12 juillet 1999, est un établissement public de coopération intercommunale regroupant plusieurs communes formant, à la date de sa création, un ensemble de plus de 50 000 habitants d'un seul tenant et sans enclave, autour d'une ou plusieurs communes centre de plus de 15 000 habitants (article L5216-1 et suivants du CGCT). La CA a pour objet d’associer des communes au sein d'un espace de solidarité, en vue d'élaborer et conduire ensemble un projet commun de développement urbain et d'aménagement de leur territoire.
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La communauté urbaine (CU) a été créée par la loi n°66-1069 du 31 décembre 1966 pour répondre aux problèmes d’organisation administrative et de solidarité financière que posait la croissance rapide des grandes villes. La CU est un établissement public de coopération intercommunale regroupant plusieurs communes d'un seul tenant et sans enclave qui forment, à la date de sa création, un ensemble de plus de 450 000 habitants et qui s'associent au sein d'un espace de solidarité, pour élaborer et conduire ensemble un projet commun de développement urbain et d'aménagement de leur territoire (articles L5215-1 et suivant du CGCT).
La métropole, créée par la loi n°2010-1563 du 16 décembre 2010, est un établissement public de coopération intercommunale regroupant plusieurs communes d'un seul tenant et sans enclave et qui s'associent au sein d'un espace de solidarité pour élaborer et conduire ensemble un projet d'aménagement et de développement économique, écologique, éducatif, culturel et social de leur territoire afin d'en améliorer la compétitivité et la cohésion (articles L5217-1 et suivants du CGCT). Peuvent obtenir le statut de métropole les EPCI qui forment, à la date de sa création, un ensemble de plus de 500 000 habitants et les communautés urbaines instituées par l'article 3 de la loi n° 66-1069 du 31 décembre 1966.
Compétences obligatoires et optionnelles
Les EPCI à fiscalité propre détiennent obligatoirement certaines compétences fixées par le législateur. Ces compétences se répartissent entre celles qui sont obligatoires et celles qui sont optionnelles choisies parmi des groupes de compétences dont un certain nombre doit être obligatoirement exercé par la structure intercommunale.
Par ailleurs, les EPCI peuvent être investis de l’exercice de compétences supplémentaires traditionnellement dénommées compétences facultatives. Certaines compétences spécifiques peuvent toutefois être partagées entre les communes et l’intercommunalité pour une action locale plus efficace.
Exemples de compétences par type d’EPCI
La communauté de communes exerce de plein droit, à la place des communes membres, des compétences obligatoires relevant de l'aménagement de l'espace et du développement économique. Ses compétences optionnelles relèvent d'au moins un des groupes suivants : environnement, logement/cadre de vie, voirie, équipements culturels et sportifs, d'enseignement préélémentaire et élémentaire (et les équipements cultuels en Alsace-Moselle).
La communauté d'agglomération a six compétences obligatoires : développement économique, aménagement de l'espace communautaire, transports urbains, équilibre social de l'habitat, politique de la ville et gestion des milieux aquatiques et du risque inondation. La communauté d'agglomération doit en outre exercer trois des compétences optionnelles suivantes : voirie, assainissement, eau, environnement, cadre de vie, équipements culturels et sportifs (ainsi que les bâtiments du culte en Alsace-Moselle). Elle perçoit la TPU et le produit du "versement transport".
La communauté urbaine et la métropole disposent de compétences renforcées en matière d’aménagement, de mobilité, de logement, de politique de la ville, de gestion des services d’intérêt collectif (assainissement, eau, etc.), d’environnement et de transition énergétique.
Fonctionnement institutionnel et gouvernance
La communauté de communes est administrée par un organe délibérant composé de délégués élus par les conseils municipaux des communes membres dont le nombre de siège et leur répartition sont fixés par l’article L5211-6-1 du CGCT. Pour exercer ses compétences, une intercommunalité dispose d'un organe délibérant : le conseil communautaire. Le Conseil communautaire élit en son sein un président et des vice-présidents.
Des commissions thématiques, composées d’élus et de techniciens référents, sont chargées de débattre sur les actions à mener et les projets à mettre en œuvre sur une thématique précise. Leur nombre est défini par le président, puis elles sont animées par ce dernier avec les vice-présidents. Depuis la loi de réforme des collectivités territoriales de 2010, ces commissions peuvent être ouvertes à tout conseiller municipal afin de renforcer les liens entre communes et communautés.
Le nombre de Conseillers communautaires à élire dépend du nombre d’habitants sur le territoire de l’EPCI. Le nombre de sièges attribués aux communes membres dépend du nombre d’habitants de chaque commune. Chaque commune dispose d’au moins un siège et ne peut détenir plus 25 % de la totalité des sièges.
La loi « Valls » du 17 mai 2013 dispose qu’à partir de 2014, pour les communes de plus de 1000 habitants, les conseillers communautaires ou métropolitains sont élus au suffrage universel direct par un système de fléchage lors des élections municipales : le bulletin de vote comporte alors deux listes. Dans les communes de moins de 1000 habitants, les conseillers communautaires sont automatiquement le Maire, puis le 1er adjoint et ainsi de suite dans l’ordre de la liste, en fonction du nombre de postes attribués à la commune.
L’élection directe des conseillers communautaires vise à garantir l’association des citoyens à des décisions qui influent de plus en plus sur leur vie quotidienne et déterminent largement l’avenir de leur bassin de vie.
Ressources financières et fiscalité
L'intercommunalité désigne tous les groupements de collectivités territoriales, qu'ils soient avec ou sans fiscalité propre (capacité à se financer en prélevant des taxes), mais c’est le format avec fiscalité propre qui a fini par s’imposer avec l’obligation pour toutes les communes d’adhérer un EPCI.
La communauté de communes est un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre. Elle est dotée d'une fiscalité propre et peut instituer une taxe professionnelle de zone à taux unique sur parties ou totalité de son territoire, ou une taxe professionnelle unique. La loi Chevènement impose aussi une taxe professionnelle unique (TPU) sur tout le territoire des EPCI.
Les ressources d’une communauté de communes proviennent de : la fiscalité propre (cotisation foncière des entreprises, taxes ménages selon le régime choisi), les dotations de l’État, les subventions européennes, régionales et départementales, les emprunts pour financer certains projets d’investissement.
Évolution, enjeux et critiques
Peu retouché au cours des XIXe et XXe siècles, à part quelques annexions ou fusions occasionnelles, le découpage communal français reste en grande partie le reflet des anciennes communauté villageoises et religieuses. La commune correspond largement à l'ancien territoire (ou finage) d'un village ou d'une paroisse. Plus de 20 % des communes comptent moins de 2 000 habitants, et la population moyenne des communes est de 1 700 habitants contre 4 000 en moyenne dans l'Union européenne.
Ce cadre territorial traditionnel permet une démocratie locale très fine et une grande proximité des citoyens avec les élus, mais elle est un frein aux investissements d’équipement par l’émiettement budgétaire qu’elle entraîne. L’État, qui a la charge d’une partie de la dotation budgétaire des communes, voit depuis des décennies une déperdition dans l’exception française des 36 000 communes et cherche, à travers les gouvernements successifs, à réduire ce nombre.
Un rapport du Sénat du 29 mars 2017 relève que "les élus communaux regrettent que le renforcement de l’intercommunalité s’accompagne du transfert de compétences communales, transformant les communes en coquilles vides. Ce constat renforce chez certains élus municipaux le sentiment d’une subordination des communes envers l’intercommunalité mais également, notamment en milieu rural, d’une perte d’identité des communes et de leurs habitants, la peur d’un déclassement, en raison de leur éloignement aux services publics. Cette perte de proximité est d’autant plus mal vécue dans un contexte d’agrandissement des régions et des intercommunalités".
Chiffres et panorama
Zoom : Au 1er janvier 2020 on compte 1254 intercommunalités en France. Les 1254 intercommunalités se répartissent sur le territoire français et prennent diverses formes selon leur nombre d’habitants : 22 métropoles (+ de 400 000 habitants), 14 communautés urbaines (+ de 250 000 habitants), 222 communautés d'agglomération (+ de 50 000 habitants), 996 communautés de communes (+ 15 000 habitants).
Tableau récapitulatif des seuils et compétences
| Type | Seuil | Compétences obligatoires (exemples) |
|---|---|---|
| Communauté de communes | 15 000 habitants | Aménagement de l’espace, développement économique, collecte & traitement des déchets |
| Communauté d'agglomération | 50 000 habitants (ville-centre >15 000) | Développement économique, aménagement, transports urbains, habitat, politique de la ville, Gemapi |
| Communauté urbaine | 250 000 habitants | Aménagement, voirie, services d’intérêt collectif, environnement, mobilité |
| Métropole | 400 000 habitants (seuil modulé) | Aménagement métropolitain, développement économique, infrastructures, logement, mobilité |
Acteurs et procédure de rationalisation
La loi de 2010 confie au préfet, en lien avec la commission départementale de la coopération intercommunale (CDCI), un rôle important dans la rationalisation des groupements de coopération intercommunale. La loi NOTRe de 2015 redéfinit les compétences des collectivités territoriales tout en renforçant l’intercommunalité : le seuil des communautés de communes est relevé de 5 000 à 15 000 habitants ; le rattachement des communes à un ensemble intercommunal devient obligatoire ; les schémas départementaux de coopération intercommunale sont révisés dans le sens d’EPCI de plus en plus grands et entraînant de nombreuses fusions d’EPCI.
Qu'est-ce qu'un EPCI ? (2025)
Ressources d'appui et fédérations
L'ADCF - Assemblée des communautés de France a pour objectif de mettre en relation les structures intercommunales afin de peser sur les décisions les concernant, à mutualiser les pratiques et organiser les échanges sur l'organisation territoriale. Elle fédère à ce jour 917 communautés de communes, soit un peu plus de 48% d'entre elles.
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